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如何做好PPP?

时间:2019-01-30 17:32

作者:薛涛

回顾本轮PPP2.0阶段至今所发布的各类PPP规范文件,虽然对具体应用领域进行了简单的列举,但在具体针对性上仍有提高空间,尤其在一些新领域(如农业领域)更是如此。未来,主管部门在这方面还有许多工作要做。其中,还一直存在一个障碍,就是当前分类方式适应性的不周全。

回到目前最官方的分类语系,是财政部与国家发改委关于PPP各自所发布的纲领性文件:财金〔2014〕113号文中“使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费”的分类方式和国家发改委〔2014〕2724号文中“经营性、准经营性和非经营性”的分类方式。这种分类本质上是按照是否需要财政补贴进行简单划分。用大白话来讲,这两种分类方式的基本逻辑是按照“财政给钱”“财政给点钱”和“财政不给钱”进行划分。

E20市政环保PPP四分类格局

我们感觉用财政部的分类及后面追加的简单分类补充都无法揭示PPP项目的核心逻辑,以及企业参与PPP过程中所面临的挑战和风险。

E20研究院对PPP的研究更关注其对整个产业的影响。针对市政环保领域,我们提出市政环保PPP四分类理论(捆绑商业因素的复合型项目在逻辑上与a类项目接近)。据我们观察,这样的分类方式对其他领域如何做好PPP同样具有借鉴意义。分类格局如图1所示。

(注:市政环保PPP四分类理论,在薛涛的《涛似连山喷雪来》一书第二章进行了详细介绍)

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图1 E20市政环保领域PPP分类格局图(简单分割)

a类:政府监管型特许经营领域。供水PPP(股权合作为主,燃气、供热PPP性质很类似)、(不依赖政府回购的)地下管廊。

b类:政府购买型特许经营领域。污水厂BOT、垃圾焚烧厂BOT、垃圾填埋厂BOT、餐厨处理厂BOT、污泥处理厂BOT等(上述项目可能捆绑包含前端收集运输)。

c类:非特许经营的政府购买型PPP(PFI)。管网融资建设、不含污水厂的黑臭水体治理和海绵城市土壤修复农村污水或垃圾治理等。

d类:不含融资和基础设施建设的PPP化的政府购买服务。垃圾清扫或收运(不含收运站融资建设)、城市水体维护、环境监测服务、基础设施的委托运营服务。

重新分类后看“PPP四化论”

2017年8月1日,时任财政部副部长史耀斌发表《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》。回顾史耀斌所说的PPP在推进过程中所遇到的“四化”问题,其中与运营直接相关的“重工程、轻运营”问题在目前的规范中并没有得到进一步的厘清,这与我们当前的官方分类中没有“运营”定义直接相关,这也凸显出重新分类的重要性。在史部长讲话的一年多前,我们通过分类即指出c类PFI项目很可能会导致“重工程、轻运营”的可能,并认为绩效捆绑(具体可参见92号文的规定)可能是弥补措施之一。

适用范围泛化

史耀斌讲话中如此描述 泛化问题:“一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的‘绿色通道’,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。”

大家可以注意到,泛化问题大概率出现a类性质的领域,过度使用商业捆绑,甚至将商业项目直接作为PPP项目来实施。a类PPP项目和商业项目有一个共性特征,即需求风险由社会资本或企业承担,而泛化的结果是本应该通过市场持续公平竞争的商业项目却利用PPP获得了不正当的垄断权力,容易产生官商勾结,并妨碍市场公平竞争。

类似地,在环保领域,泛化的问题也曾险些出现。某大气治理公司发布公告,与政府签订在大气领域利用PPP治霾的合同,项目规模几十亿元。工业排污是商业领域,政府无权授予该大气治理公司垄断治理权力。

支出上限虚化

史耀斌讲话中提出PPP发展不规范的问题之一是支出上限虚化问题,“对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、执行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了‘安全阀’的功效,很可能加剧财政中长期支出压力。”

支出上限虚化的问题,主要指的是地方政府不重视财承程序,甚至为扩大融资规模突破融资限制而刻意做大财政预期收入或遗漏财承涵盖范围等现象。但是,伴随着PPP的深入规范,另一个问题凸显出来,比如按照财政部、住建部、环保部、农业部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)的要求,当政府面对污水、垃圾新增或存量转让项目时,却发现财承空间已经用完,无法采用PPP模式。这种情况体现了本轮PPP各种规制文件之间容易出现矛盾的现象。

相关阅读:

财政部、住建部、环保部、农业部发文,全面实施污水垃圾PPP(全文)

财政部PPP中心约稿薛涛:全面污水垃圾PPP万亿空间和优化建议

造成这个结果的本质原因,依然是当前的PPP分类不尽合理。实际上,正如前文所述,对于刚性的运营类项目(如市政环保类的污水、垃圾、环卫支出),在其设施规模和服务档次合格的情况下(这个应该有严谨的可行性研究程序来确定和控制,而不是通过财承),这类支出与政府隐性负债并无关系。

如果不允许PPP,在环保刚性要求的情况下,地方政府仍然必须安排相应支出给本地专营企业或者事业单位(如环卫),这部分费用并不会因为财承制约而不发生。因此,这类PPP支出费用,本就不应该纳入财承10%限额考虑。未来,至少污水BOT、垃圾BOT和环卫这样的b类和d类PPP项目支出应该如此安排。

对于纯粹的a类PPP项目,如果是不涉及财政补贴的完全使用者付费PPP模式,当然也不受财承限制。而说到财政这些刚性公共服务支出中部分应由居民最终承担的部分,按照发改委最新的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(发改价格规〔2018〕943号),已明确污水厂厂区范围内成本由居民承担,垃圾处理和环卫成本相关的垃圾处理费收取尚在探索中,边界还不清楚。

由此可见,以控债为目的的防范“支出上限虚化”的范畴应该主要针对我们分类中的c类项目(这是最容易导致隐性负债的PPP项目类型),或者采用可用性付费或影子价格模式,导致a类项目性质变化为政府付费的PPP项目类型。_ueditor_page_break_tag_

支出责任固化

史耀斌讲话对支出责任固化方面说道:“一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目。一些政府付费类项目,通过‘工程可用性付费’+少量‘运营绩效付费’方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。”从本文很容易看到,这段讲话针对的不是被目前各地理解的纯政府付费项目,主要是本文中所归类的纯政府付费中的c类PFI项目。表1中实际案例分析显示了这一点。

表1 PPP项目案例

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当前,对PFI的支出责任固化的修正措施是在92号文中开始要求绩效捆绑不低于30%,正如薛涛在2017年年初“第十五届水业战略论坛”的演讲中呼吁的那样。这样的规定当然有助于弥补PFI模式的内在缺陷,但该缺陷的弥补仍未能完成。

相关阅读:

薛涛演讲实录: PPP万余大数据揭秘PFI影响下水务市场大变局

当前另一个令人感叹的情况是,作为国际(狭义)BOT惯例的保底量设置,当前竟然也时有被审计部门认为是支出责任“固化”应被规范的情况,这当然是严重的认识错误。这些典型的运营性项目,经过科学的方案设计,完全可以做到很强的绩效标准约束性,按效付费机制已相当成熟,与固定回报扯不上关系。

对应的滑稽事件是,某些专家认为所有PPP项目均应要求出现“绩效捆绑30%”的字样,殊不知这种规定根本无法在纯粹使用者付费的a类项目中实施,而b类和d类项目中的罚则极限范围往往大于30%。绩效捆绑30%应仅仅适合于可用性付费模式中的工程建设成本年均回款模式容易导致重工程、轻运营的漏洞,这样的“砖家”与成语中所说的“刻舟求剑”如此照应。

运营内容淡化

“PPP项目要以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。但从实际情况看,当前参与PPP项目的多为施工企业,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重‘上项目’的短期目标。两方‘一拍即合’,导致部分项目‘重建设、轻运营’的倾向仍然严重。”

是PPP导致工程公司和园林公司这样的施工企业成为主导吗?E20环境平台在其主办的2017年第十五届水业战略论坛上展示了PPP中标企业类型的对比,如图2所示,这是根据当时614个已落地项目为样本,按照其实际项目内涵进行了a、b、c、d的分类后得出的。我们看到,c类项目单体金额巨大,背后地方政府融资冲动在非运营类项目上表现无疑。

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图2 各类落地项目分布

更重要的是如图3所示,在史耀斌讲话半年之前,E20数据中心就用数据直观表现了本轮PPP中的PFI如何导致“工程进、运营退”的。所以,批判PPP导致“国进民退”的,还没有深入问题的本质,融资金额巨大导致央企有了优势,园林公司利用高杠杆介入却也埋下风险隐患。更重要的是,不是所有的PPP都是如此,是PFI或者捆绑PFI类型的PPP项目造成了这个结果。

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图3 不同性质的企业对项目类型的偏好

基于分类的PPP优化路径总结

我们曾为PPP总结了3句话:“好认真地做PPP,认真做好的PPP,认真把PPP做好”。

好认真地做PPP

各方对PPP的优点和缺陷都需要有充分认识,并要有呵护PPP得以健康可持续发展的积极态度。最重要的是,国家层面对于PPP的顶层设计要以防止地方政府、社会资本和金融机构的行为异化作为重要着眼点。

对于地方政府而言,不能只为融资,更要注重对公共服务效率的提升,在项目的必要性和可行性上服从公众需求而非政绩考虑。

对企业而言,应该向运营或者准运营转型,从赚工程快钱到细水长流赚合理的、运营的钱。

对金融机构而言,识别符合前述要求注重运营转型的优秀社会资本是他们参与PPP的最重要的抓手。

认真做好的PPP

什么是该做的PPP项目?我们认为,a类、b类、d类项目都可以做,但要注重核心边界和机制设计。而c类PFI项目则应该聚焦在长期维护绩效难以简单达成的“复杂”项目上,这类项目的数量、投资规模、建设内容、绩效标准和按效付费机制应成为PPP规范的重点。

认真把PPP做好

在PPP新背景下,应抓住PPP的唯一目标即长期公共服务供给质量和效率提高这一主线,具体包括以下3个方面。

(1)在运营类和复合商业类项目中做好机制设计提高长期绩效,对直接向非政府的使用者收费的PPP项目,要在注重公众利益保障监管和尊重社会资本利润中追求平衡,加强机制设计以达到各展所长、优势互补及降低需求风险的目的,并在股权合作的基础上实现风险共担。

(2)对政府为付费主体的运营类项目,则要关注绩效持续监管和鼓励社会资本提高效率之间的平衡,注重政府配套责任的落实及风险的合理分担。

(3)在非运营类项目中,要筛选出具有长期维护压力,能够实现捆绑实质绩效的项目来推进PFI模式,这类项目应满足“三合一”的高强度统一属性,否则可能因为违背了PPP的内在规则而无法实现PPP的基本目标。对这类项目优化的前提是解决地方政府支付信用的风险问题。

在我们看来,PPP要避免融资导向和工程导向,回归公共服务的本源。长期稳定、质量可靠的运营才是公共服务质量高效供给的标志,是对PPP初心最好的遵循。

相关视频

2018年12月18日,《涛似连山喷雪来》的三位作者薛涛、汤明旺、李曼曼来中国电力出版社给新书签名。期间,薛涛畅谈了该书的写作目的。

(相关阅读→ 读薛涛解析环保PPP之“几不可能三角”:思维碰撞殊途同归

之前在《财经》杂志V课堂录制的视频,也是薛涛讲解三大关系的很好课程,珍贵授课资料一网打尽(相关阅读→ 《财经》视频:薛涛谈中国式PPP的“前世今生”与“独树一帜”)。

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