时间： 2016-05-31 09:51
来源： 中国经济导报
作者： 陈阳
环境污染第三方治理未来一段时间内将有范本可循。
近日，国家发展改革委环资司根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》，就《环境污染第三方治理合同（示范文本）》（下称《合同（示范文本）》）向社会公开征求意见。
据悉，《合同（示范文本）》征求意见截止日期为2016年6月3日，包括建设运营和委托运营两种模式。
其中，建设运营模式包含内容较多。主要为由甲方排污单位授权乙方环境服务公司采用特许经营方式，为甲方项目的配套环保工程进行建设、运营和管理。乙方收益在特许经营过程中，因环保设备运行而获得的，由甲方支付。
委托运营模式中，甲方排污单位将项目的环保设施运行、检修和运行维护等相关工作委托乙方环境服务公司完成。合同价格为乙方运行、检修和运行维护等相关工作年承包费用，由甲方支付。
采访中，业内人士一致评价《合同（示范文本）》的出台，彰显了国家推行环境污染第三方治理的决心，并进一步明确了环境污染第三方治理的内涵边界。但就合同文本内容，也存在进一步完善的空间。
初衷：搞好治污工作
环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托专业环境服务公司进行污染治理的治污模式。
记者了解到，在发达国家的环境污染治理中，环境污染第三方治理的比重占到45%左右。“相比之下，我国的第三方治理比重较低，尚处于环境污染第三方治理市场发展的初期阶段，《合同（示范文本）》无疑是顶层设计逐步落地的重要举措之一，有助于推动环境污染第三方治理的快速发展。”济邦咨询总经理徐玉环在接受中国经济导报记者采访时如是说。
中投顾问环保行业研究员侯宇轩在接受中国经济导报记者采访时透露，《合同（示范文本）》是国家出台环境污染第三方治理的顶层设计，对推动环境污染第三方治理起到积极作用。“通过采取合同的形式限定第三方治理过程中双方权责，能够促使其朝着规范化、法治化方向发展，同时也为第三方治理行业发展提供良好环境。”
“2015年1月14日发布的国发69号文《关于推行环境污染第三方治理的意见》中未能将环境污染第三方治理和政府采购环境服务以及环境BOT、PPP模式作出明确区分。《合同（示范文本）》主要针对工业治污领域，某种程度上是对环境污染第三方治理相关概念内涵的明确。”北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛对此感到欣慰。
文本仅作为参考而不应生搬硬套
然而，对于这样两份文本，业内人士表示，未来还有不少需要完善的空间。
薛涛在接受中国经济导报记者采访时表示，就《合同（示范文本）》细节内容来看，针对部分行业匹配度较高，但不一定适用于全部工业领域。
“不同的行业有各自的特点，哪怕是细分行业之间也存在着不可忽视的差异性，用一份《合同（示范文本）》来囊括所有的工业类型不太现实，这会降低合同的实用性、增加操作难度，不利于《合同（示范文本）》的推广与落实，所以应该遵循行业差异性，分行业再出台具体的指导意见或者方针。”侯宇轩如是说。
为避免各地奉示范文本为“标尺教条”增强文本的适用度，徐玉环建议，在示范文本前加一个声明，声明本文本仅可作为做同类项目的参考文本，提倡在签订合同时还应聘请专业第三方服务机构，针对项目特点及委托方的需求等进行差异化条款设计。
“通读完整个文本，容易产生错觉，是拿了一份政府授权的特许经营合同来约定排污企业和环境服务公司之间的主要权利及义务关系，如在建设运营模式下的示范文本，约定了特许权、特许范围、特许的独占性等，用词容易让人误以为此合同是政府方或政府方授权的主体和社会资本之间带有行政授权和民事合同双重性质的合同关系，未能很好体现本示范文本的合作双方是两个平等市场主体之间的合作。建议未来在合同条款约定及表达措辞等方面都能有所调整，更好指导实践。”有着多年特许经营项目经验的徐玉环感慨说。
薛涛则明确表示，文本中应注意使用“特许经营”这个词汇。“在中国，特许经营已和PPP紧密联系在一起，而且国家发展改革委法规司针对PPP的特许经营立法也在进程中。基本逻辑指的就是政府公共服务的外包，而在工业第三方治理中应用特许经营的概念则容易产生混淆。”
绩效考核未来有待明确
徐玉环表示，在环境污染第三方治理中，一个核心的问题就在于绩效考核。“绩效考核关系到治理效果达标与否以及相关的付费问题。”
记者注意到，在建设运营模式中，有关于计价方面，《合同（示范文本）》是这么描述的：依据不同的项目特点进行计价，如对于废水处理，可按“收益=处理成本×流量”进行计算。
“就废水而言，如果仅按照收益=处理成本×流量来计算，有些过于简单粗暴。仅关联财务及数量指标，收益及付费没有和治理效果有效关联，如未有效考虑废水种类及处理难度，以及去除率、达标率等重要的综合性指标。倘若按这个来作一刀切的考评，很容易出现治污企业钻空子的现象，反而容易导致治理不达标。”徐玉环表示。
徐玉环建议，《合同（示范文本）》应该有一些主要的绩效指标，而且这些指标也需要根据不同行业和不同污染物类型等进行差别约定。否则在操作中容易流于形式。
“还有一个问题，《合同（示范文本）》里不少条款的约定过于细节和绝对，缺乏弹性空间和调整机制。”徐玉环如是说。
徐玉环举例说，在委托运营模式中，在岗位及定员上等皆有明确的约定，如约定运营人员多少人、部门主任多少人等等。而其实在环境污染第三方治理中，岗位设置及人员要求会因行业及项目治理需求的不同等存在较大差异而我们知道治理效果如何和单纯的人数及岗位设置之间并无一一对应的关系，所以目前的约定未免有些令人费解。环境污染第三方治理建议是以最终治理效果为目标导向，辅以过程监管、保障手段的落实等，此可能是更为有效的安排。另外，目前的示范文本有不少细节方面的详细的刻板的约定，是否妥当，值得商榷，建议示范文本仅明确适用情形及机制安排等，留有一定的弹性空间。“这些条条框框的东西应该交由合同双方在单个项目的合同文本中作约定，在示范文本中连违约金的金额都约定清楚，给人感觉就是示范文本失了分寸，把该给的合同双方之间的自由谈判空间给堵住了，反而不利于项目落地及推进。”
编辑： 李晓佳
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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