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傅涛:为何流域治理僵局难破?

时间: 2015-02-25 13:24

来源: 中国水网

作者: 傅涛

流域治理一直是我国环境治理中的难题。随着环境治理工作的推进,公众对于环境治理效果的期望越来越高,促进以点为基础的环境治理项目产生出整体流域治理效果,应该成为流域管理工作的新常态。因为跨区域、跨部门、多层级、跨时间,流域治理比单个城市的环境治理更加复杂,更具挑战性,在治理过程中始终存在责任主体不清、治理效果难以保障等现象。

  一、流域管理也在步入新常态

  投融资体制改革深刻影响流域治理,公众参与活动直接影响环保产业的发展,资本市场对环保产业有很高预期,有利于增强环保企业融资溢价能力,扩大环保领域的资金来源。

  一直以来,环境治理主要是地方政府的事权。正如新《环境保护法》规定,“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”中央主要制定生态功能区划、进行总量管理等,运用“三同时”制度、环境影响评价制度、排污权交易等各种行政、经济手段推动管理。环境管理的思路也主要是不断对地方政府加压。

  然而,事权和财权的不对等在环境管理领域非常明显。在财权上,属于中央职权范围内的事务资金相对充足,而地方政府职权范围内的事务资金相对缺乏。除了转移支付外,环境治理90%的事权属于地方政府。地方投融资平台过去很大一部分资金,被地方政府用于水务、垃圾处理、生态修复等。

  随着一系列文件的出台,我国投融资体制进入改革的快车道。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中,诸多条款都与环保产业直接相关,涉及基础设施、环保与生态建设领域的投融资体制改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件发布后,地方投融资平台的清理,无疑也将改变地方政府环境保护、流域治理投融资来源的结构,对环境治理结构与流域管理产生深刻影响。

  同时,越来越多的公众参与活动直接影响环保产业的发展。新《环境保护法》第五章专门对“信息公开与公众参与”作出具体规定,确定公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。

  公众对于环境治理的效果也提出了更高的要求,不只关注COD、BOD等减排指标,而是直接关注环境治理的效果,关注能否下河游泳,能否看到蓝天白云。信息公开、公众参与、公众对于环境治理效果的渴望成为环境治理领域的大环境。

  此外,资本市场也在推动环境治理产业的发展。随着新三板的扩容、上市核准制向注册制的转变,环保产业大资本时代的到来,一批科技企业有望迅速上市并发展壮大,成为治理环境的重要力量。而目前资本市场对环保产业有很高的预期,也将有利于增强环保企业的融资溢价能力,扩大环保领域的资金来源,加强环保产业的力量。

  二、流域管理难在哪儿?

  流域的环境治理还缺乏一个职能齐全、权限充分的流域机构来负责协调各行政区划间的分工与配合,许多历史遗留问题无法确定治理责任主体。

流域管理具有不同于市政管理的三大特点。

一是流域治理问题涉及多个职能部门,与市政、环保、生态、水利等不同专业和部门息息相关。如果真正要达到治理的良好效果,需要各专业和业务之间相互配合。

  二是,流域管理涉及行政区划问题。我国的行政管理以县级以上人民政府依行政区划进行。而流域的问题却是一个跨行政主体的问题。虽然我国已经存在流域管理的机构,但目前这些流域机构主要是水利部的直属机构,属于事业单位。  流域的环境治理还缺乏一个职能齐全、权限充分的流域机构来负责协调各行政区划相互之间的分工与配合。依靠现有的机构进行治理,经常是事倍功半。

  其三,流域治理还涉及时间跨度问题。事实上,并不是把流域内现在的点源污染都治理好,就能实现流域环境良好。我国还有很多淤泥、土壤污染等历史遗留问题。这些问题由于时间关系而常常无法确定治理的责任主体。

  上述特点造成流域的管理问题、科技问题比城市环境治理、农村环境治理问题更有难度、更复杂。流域管理的难点主要体现在流域治理需要跨部门协同,关键在于地方政府如何有效协调各部门的工作。

  流域治理的特点决定了不同的需求。

首先,流域治理需要跨区域协调。由于我国的行政体制主要是下级机构对上级机构负责,行政管理系统在中央是条状管理,到各行政区域又是块状管理。如何将条块化的行政管理协调起来是流域管理的难点之一。

  其次,流域治理需要把感性与理性相结合。在移动互联网时代,公众的感知、感性的传播比以往更快、更广,流域治理也更需要考虑公众对于环境治理效果的感知。如何将理性与感性有机结合,促进环境治理面向效果是流域治理的难点之一。

  第三,充分考虑有关社会风险。随着信息的公开,地方政府面临的环境投诉可能比以往更多,承担治污项目的环境治理企业也将面临更大的治污责任风险,而不再仅仅是排污单位面临排污的风险。财政支持的环保科技立项项目也都将面临更多的社会监督。

  三、政企合作构建流域管理体制

  在中国目前的行政体制之下,可以创新性构建流域管理“统—分—统”的管理体制,在统一服务效果的层面,加强为流域提供专业化服务的供给,通过流域化服务公司,实现行政采购在服务效果和服务水准上的统一。

  政府行政管理包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等多个方面。而在环保行业,市场监管比较少,社会管理、公共服务、宏观调控是政府行政管理的主要职能。

  社会管理职能主要指国家通过流域生态功能区划、总量控制、“三同时”制度、环评制度等依法进行管理。公共服务职能主要是指政府需要提供污水处理、垃圾处理等公共服务。调控职能在流域治理上的少量体现就是资源调控和产业调控,不是本文讨论的重点。

  2013年9月,国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。在市场化条件下,政府将在能社会化采购的范围内开展环境服务的采购,甚至包括科技服务、环评、环境规划等。随着政府采购公共服务法规政策的完善,政府采购环保公共服务的机制也将建立起来。

  在流域范围内,可以将流域作为一个整体来实施管理,但这并不意味着流域所有的问题、事务都由流域主管部门进行管理。笔者认为在资源调控、社会管理方面,应该在流域层面进行统一调控与管理,由上级授权,建立流域管理委员会,作为各行政主体的民主协调委员会,承担流域资源协调与环境保护职能,统筹流域管理事务。但是对于公共服务,在我国的行政体制下,应该依行政区划进行分割管理,由各地方政府进行提供。

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编辑: 任萌萌

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傅涛

北京易二零环境股份有限公司董事长 ,E20环境平台首席合伙人 ,E20研究院院长,清华海峡研究院生态中国创新中心主任,北京大学环境科学与工程学院产学研中心主任,北京大学环境学院E20联合研究院院长,北京大学环境校友联合会执行会长,北京大学、哈尔滨工业大学兼职教授,中广核环保产业有限公司董事。

曾经负责建设部、国家发展改革委员会、世界银行、亚洲开发银行等机构的多项水业改革的政策研究。著有《两山经济》 、《城市水业改革的十二个问题》、《城市水业改革案例与实践》、《市场化进程中的城市水业》等专著。


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