时间： 2017-09-05 11:23
来源： 中国固废网
作者： 薛涛
上了点年纪的人都听过“老三线”这个说法，我之所以称传统环卫为 “老三线”，是因为在改革开放后的城市固体废弃物收集处置的发展过程中，形成了三条线的传统分野如下图所示，而现在的环卫市场化，恰恰是围绕着这三条线而展开，让这“老三线”充满了变革，焕发了青春。 下图详细的拆解了环卫业务中的三条线，和前述的不同类型和来源的垃圾之间的对应关系。
第一是“路线”。就是路面清扫，包括道路和水面。路面清扫业务项目界面清晰、责任划分和考核易行，是环卫市场化中最早一批也是相对进展最顺利的领域，如侨银环保早在2008年就以政府购买服务方式在“路线”上获得大量的政府外包业务发展的机会。
第二是“户线”，在小区包括部分单位收集清运生活垃圾。这部分业务涉及人力多，项目界面不清晰，和居民百姓和各种单位有深度的接触，是相对而言最难顺利市场化的部分，而且目前所推进的垃圾分类也需要在这个领域完成，包括针对农业源的干湿分离，和针对工业源废物的俗称“破烂王”的小区资源回收链。虽然这部分业务市场化难度高，但是我们观察到参与环卫的社会资本均有所布局，包括垃圾分类的干湿分类和资源回收领域。
常规看，路线和户线中收集的垃圾均通过垃圾中转站的集中运输，进入图中右侧的最终处置环节，之前这些不同类型不同来源不同性质的垃圾更多的是被混合的运输简单的处置，而现在，部分按农业垃圾和工业垃圾的不同特点，正在被更高比例和更规范的分别收集，也分别在更高比例的被循环利用，而现在国家也正在探讨推进的两网融合对这个领域的改变也在发生很大的影响。
“库线”则是在路线和户线以外，由处置单位直接负责收运或者向社会类运输单位进行购买的一种收运方式，因此它往往在在传统环卫服务之外，当然也可以由环卫部门专门组织人手负责。这些都是产生于某种特殊运营单位的垃圾，比如医疗垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾中的拆房垃圾等，往往形成了单独的收运体系和处理处置单元。
上述三条线构成了“泛大环卫链”中间很多的市场化机会，我们熟悉的启迪桑德是全面在这三条线上，前后端同时在参与的不多的市场化公司。而我们今天讨论的环卫市场分析，则是针对路线、户线以及相关产业格局的解构。
环卫市场化中的PPP和购买服务
近年来，PPP模式兴起，它和政府购买服务有着明显区别。如政府购买服务不需要走两个论证，也不需要入库，但PPP必须经过这两个流程，还必须十年以上。购买服务方式已经有小十年的历史，而PPP仅有两到三年的历史。(相关阅读→E20研究院:环卫市场化报告之一——从政府购买服务到PPP)
上图很清晰地表现了在大环卫市场化各环节所采用的模式，中转运输环节也是一个市场化相对容易的业务部分。上海环境在上海就是做垃圾中转业务和后端处置，却不做前端的垃圾清扫保洁。此外，还有前面所讲过的社会资本积极参与了十多年的垃圾末端处理处置市场化领域，往往采用BOT模式。在上述三种市场化模式中，政府购买服务以清扫和保洁的面积作为计费单元;中转运输服务以垃圾中转的收运量作为计费单元，或用到“可用性付费”模式;而末端处置上的传统BOT模式就是靠政府提供的保底量，以垃圾处理的重量为计价收费单位，焚烧厂项目公司还有焚烧发电量的收入来源。
目前，行业也出现了环卫一体化的项目，把清扫、保洁、中转、收运、处理进行一体化打包，使用综合性付费方式。新兴的环卫市场化领域之所以受社会资本青睐，一个很重要的原因就是，每一个城市的环卫业务之前政府早已经形成了一套非常稳健的财务安排，每年都会有一个固定的公共预算。在市场化后，将这些钱转交给了社会资本，因此其项目安全性要大大好于河道治理等新型PPP---PFI类项目。
这些项目与垃圾焚烧项目有一个共同点，就是污染者(民众)远远未足额缴纳垃圾收集和处置的成本，尤其是实施垃圾分类以后。据研究，如果垃圾分类收集处理完全到位，每户成本约在千元以上。而实际上，老百姓并没有缴纳这部分成本，可能只交了一点点保洁费，垃圾处理费用主要是政府的财税收入中来负担。可见政府是否有使用者付费来源，并不是项目能否市场化的关键。而如果环卫服务停止，城市的基本功能会受到影响，因此，政府为保证企业正常服务会更倾向于妥善安排好财政支付。伴随着PPP的新的模式的促进下，环卫市场化正在进入一个快速增长期。
编辑： 程彩云
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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