时间： 2018-11-12 09:53
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作者： 薛涛
严格意义上来说，通过地方融资平台这个独立法人借的债不是地方债务，理论上地方政府是可以撒手不管的。如果任由这种情况出现，银行坏账必然会陡然上升，金融系统势必会动荡不已。这种系统性的风险是中央政府不愿意看到的。因此，为了解决这个问题，中央政府在2014年10月份出台了地方政府债务管理的纲领性文件：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(【2014】43号文)。文件的主要意思就是你们以前借的债我认了，但下不为例、以后不许这么干了。同时，中央政府修改了《预算法》，正式地把举债的权力下放到省级政府，算是在事权和财权的平衡上略微向地方做了点让步。自此以后，理论上，地方债务只有一种形式，就是省级政府向债券市场举借的地方政府债。
地方债的规模
目前地方债全部是省级地方政府通过债券市场发行的，而且主动承担偿还责任，这就是所谓的自发自还。这些地方债包括两个用途：一是置换，二是新增。
置换，就是借新还旧。地方政府在2013-2014年集中统计上报了政府债务的存量数据，这些存量债务随着时间的推移会逐渐到期，需要还本付息，然而地方政府财力有限、无力承担，怎么办呢?那就只能置换、借新还旧了。通过发行新的地方债来还老的地方债，债务问题就可以得到暂时的缓解。除了缓解还债压力以外，置换可以将地方政府这个实体从幕后推向台前，用省级政府的信用显著地降低融资成本。以前市场对地方融资平台的身份有疑虑，利率参照企业的标准，因而地方政府前些年的融资成本在8%左右、甚至高达10%。而国债的利率长期保持在3%左右。现在省级政府直接发债，利率比国债利率稍高，在3.8%左右。
新增，是地方政府为了建设需要新增的债务。为了降低地方政府的债务风险，新增债务数量每年由财政部下发给地方、是严格控制的。新增债主要用于土地储备、棚户区改造、收费公路、水利建设、学校建设、环境保护等基建项目，重点支持乡村振兴、粤港澳大湾区、京津冀协同发展、长江经济带等重大战略。
1995年起开始实行的《预算法》规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方债的“禁止条令”持续到2009年。为了应对2008年的国际金融危机，破解地方政府融资难题，2009年3月全国“两会”政府工作报告中提出安排发行地方政府债券2000亿元，以期部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力。自此，“禁止条令”得以放开，地方政府债券之门开启。
放开之初的发债批准额度相对较低，2009-2011年，全国人大批准的地方债发行额度均为每年2000亿元。随着地方政府融资需求的日益扩张，2012、2013和2014年的批准额度得以增加，分别达到每年2500、3500和4000亿元。
随着2014年预算法修正以及国发【2014】43号文出台，2015年以来的地方政府债券发行规模大幅上升。截至到2018年9月底，地方债的存量是18万亿、共4015只。地方债的平均剩余年限是4.6年。
另外，多地政府在2013年上报审计结果时，为了账面好看，将很大一部分债务排除在政府性债务之外，使之成为不受中央监管的隐性债务。隐性债务的一部分是城投债。据Wind估计，截至到9月底，城投债存量是7.36万亿。除了城投债以外， 地方政府的隐性债务还包括：社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、国有企业的亏损、对金融机构的紧急救助、公共投资项目的支出甚至农民工被拖欠的工资等等。这部分隐性债务据有的学者估计在15万亿左右。但是由于没有确切和详细的数据，本文暂不考虑除城投债外的隐性债务。
图表 2：地方债债务存量及其期限分布
俗话说得好，“欠债还钱。”到今年年底，所有的债务置换将全部完成。由高成本的城投债换成了低成本的地方债，此举为地方政府节约了一大笔利息支出。尽管如此，由于地方债在未来5年集中到期，地方政府未来几年的还债压力还是很大。
接下来我们估算未来5年地方政府需要承担的地方债偿还压力。为此我们作了如下四个假设：一是地方财政收入和地方债务总额都按照2017年地方财政收入的增速4.85%增长;二是城投债到期后不再发行新的城投债;三是新发行的和现有的地方债的到期期限分布是一样的;最后是地方债和城投债分别采用各自的平均利率3.8%和8%。
估算地方政府在2019-2023年间每一年须偿还地方债务本息金额的过程分为五步。第一步，按照现存地方债和城投债的到期期限计算这两者在每一年到期的金额、也即每一年需要偿还的现存地方债和城投债本金，同时得到现存地方债务在每一年末的未到期金额。第二步，假定年增长率为4.85%，计算地方债务在每一年末的存量余额。第三步，在每年年末，地方债务存量余额减去现存地方债务未到期金额，即为该年新增地方债的金额。而新增地方债的发行期限结构和现存地方债的发行期限结构是一样的，从而计算得到2019-2023年间新发行地方债在每一年的到期金额、也即需要偿还的新发行地方债本金。第四步是计算每一年需要偿还的利息。地方债和城投债的利率分别是3.8%与8%，两者存量余额的年初值与年末值的平均值作为本金，计算得到每年需要支付的地方债利息和城投债利息。最后，将每年地方债和城投债的到期本金和需要偿还的利息加总，即是地方政府需要偿还的地方债务本息。
从估算结果可以看出，2021、2023年将是地方政府还债压力最大的时候。在2021年，地方政府需要还本付息5.62万亿，占地方财政收入的51%。也就是说，地方政府需要拿出一半的财政收入来偿还地方债务。对于财政收入只够支付日常“柴米油盐”开支的地方政府来说，如何才能够支付偿还如此巨额的债务本息呢?2023年的情形也是类似的。单就利息来说，城投债逐步被置换成地方债确实为地方政府节省了很大一笔利息支出，但地方政府每年需要支付的利息也在1.4万亿左右，大约占地方财政收入的13%。对于很多地方政府来说，不要说偿还本金了，利息都不一定负担得起。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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