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中国经济导报访薛涛等:PPP新一年健康发展主基调为规范有序+改革创新+提质增效

时间:2019-01-22 14:54

作者:潘晓娟

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经过了长达一年多的焦虑、整改以及探索后,PPP行业有望迎来规范有序健康发展的春天。

在此前举办的第三届中国PPP论坛上,国家发展改革委投资司副司长韩志峰表示,当下要全面理解准确把握PPP模式的本质,积极发挥PPP项目的创新性,切实加强PPP参与方的行为规范,要客观看待PPP模式的重要性。目前,中国在基础设施补短板方面还有大量的事情要做,需要充分发挥PPP模式的积极作用。同时,在发展的过程中,要加强PPP项目主要参与方的自律性、要坚守PPP项目的契约性。

规范有序方见真章

近期,党中央国务院对于推动PPP模式,规范有序发展,指明了方向,提出了要求。

国务院日前印发的关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见明确提出,要规范有序推进PPP项目,鼓励地方依法合规采用PPP等方式撬动社会资本,特别是民间投资投入、补短板重大项目。

“回顾2018年,社会各界一致认可PPP的价值,政府和市场对PPP的态度是又爱又恨。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清对中国经济导报记者坦言,经热历冷,PPP规范发展可期。过去的一年中,除了PPP模式自身的发展进入规范收紧时期,我国经济增速放缓、中央去杠杆、金融市场进入调控周期等宏观环境也不同程度导致了PPP落地速度放缓。在2018年也能深刻体会到,国家对行业规范管理的政策一直很鲜明,希望这次整改PPP能倒逼各方进步,特别是PPP项目相关政府管理体系和金融体系改革。

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“过去几年PPP做不好有政府的原因,但‘锅’不能全由政府来背,PPP让投资者承担或分担融资、市场和运营等风险,就是为了各方公平,也为了避免政绩项目。”王守清分析指出,要想做好PPP,投资者和政府都要各自做好项目的可行性研究,这是PPP项目能够做好以及合规的关键因素之一。如果说2018年是市场调节应对PPP年,而2019年将是各主体理性实施PPP年。

中国国际工程咨询有限公司研究中心主任李开孟告诉中国经济导报记者:“过去一年多政府相关部门出台的一系列文件,就是希望更好地规范PPP行业的发展。这些政策出台后,PPP项目投资出现下降趋势,但这对PPP行业的长远发展与规范运作是有益的,可以让更多有能力真正想做PPP的机构参与进来,做出高质量的PPP项目。从国务院近年来出台的一系列文件,以及国家投资主管部门出台的相关文件都可以看出,鼓励民营资本进入基础设施和公共服务领域的政策一直在延续,并没有中断,而且还在不断强化和完善,这对民间资本和PPP本身来说都是利好。

大岳咨询总经理金永祥告诉中国经济导报记者,2018年是PPP在四年高速发展被“误伤”后经历的深度调整期,这段艰难的日子锻炼了PPP人的意志,坚定了PPP人的信念,提升了PPP人应对环境突变的能力。在基础设施和公共服务领域,PPP已经被证明是有效抓手,现在PPP政策已经回暖,2019年无论是逆周期调节还是高质量发展都离不开PPP。而即将出台的PPP立法也代表政府对PPP的态度,PPP行业将迎来一个新的春天。

改革创新才是正途

PPP模式不仅是一种融资模式,更是体制、机制和管理方式的创新。

北京明树数据科技有限公司总经理肖光睿表示,2018年是在摸索、探究中前进的一年,PPP领域在合规整改背景下又遇上地方政府债务严控,致使PPP市场热度略有降低。如今,伴随着推进基础设施建设以带动经济发展以及推动民营资本发展以增强市场活力的趋势下,不断合规化与流程化的PPP模式将再次受到关注。

“规范并不能解决所有的问题,创新才是动力之源。”北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚在接受中国经济导报记者采访时表示,在这几年中,PPP模式及其相关规范所经历的自我蜕变,使之一度成为央地关系平衡(财力与事权划分)的重要砝码,而且为基础设施和公共服务项目投融资行为创造了难得的多方合力。

刘世坚分析认为,相比于2014年之前的PPP1.0和2.0版,新版PPP的政策向心力和资本召唤力确实令人印象深刻。但是,自2017年金融风险防控政策实施以来,此轮PPP的短期发展态势也因此被锁定。从2018年看,PPP的“砝码”和“默契”明显失灵,“规范”和“风控”逐渐成为主旋律。探究起来,这并非PPP模式自身问题所致,而是与中国式PPP所特有的演化逻辑密不可分。

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“2019年以及往后的若干年,PPP需要努力适应宏观经济及政策环境的变化,否则就很难作为一种可预期、可持续的稳定政策导向为各方所认同,中央倡导、地方推行、市场接纳的局面也将一去不返。”在刘世坚看来,就PPP需要做出的调整而言,“规范”固然是重要手段,但是手段不是目标,也无法解决所有问题,更不能防范所有风险,尤其是发展停滞的风险。在这种情形下,PPP模式裹足不前不是办法,改革与创新才是正途。

刘世坚分析说,具体而言,在PPP立法层面,寻求共识、凝聚共识,为改革与创新预留空间,可能比按期完成立法任务更加重要。在政策制订方面,建议尊重金融与基础设施项目投融资的基本逻辑,顺势而为,疏堵结合,如此可防止PPP反复异化为短期政策工具。而在项目实操层面,则应以项目可行、融资可到位、财政可承受和回报可实现为基本目标,强化专业性、合规性与创新性相结合的基本要求。由此,一些精品项目、创新思维和高质量的服务模式应该有希望在新的一年里脱颖而出,成为各方瞩目的焦点,这也是所有PPP人为之努力的方向。

2019年也将是考验咨询机构真本事和新本事的时候。王守清指出,这些本事是指需要服务于项目落地后的执行、履约、监管和退出等工作,这将是新的咨询需求,而这几年数量激增的咨询机构将开始分化,出现优胜劣汰、适者生存的局面,大咨询和全过程咨询会逐步增多。

专项债利好PPP发展

去年底召开的中央经济工作会议提出,加强逆周期调节,要发挥投资的关键作用,要大幅度增加地方政府专项债规模。

上海国际仲裁中心仲裁员叶继涛分析说,2019年将大幅增加地方政府专项债券,此次定性是大幅增加,保守估计2019年地方专项债的规模将达到2万亿元,地方搞建设缺资金的状况将得到一定程度的缓解。“2018年地方专项债1.35万亿元,比2017年增加5500亿元,同比增长69%。若保持同样的增幅,2019年地方专项债将达到1.9万亿元;保持同样的增速,2019年地方专项债将达到2.28万亿元。由此一来,过去几年那些实际上本不适合PPP模式的、自身没有收费现金流且运行成本占总投资比重非常低的项目,将不宜采用PPP模式。”_ueditor_page_break_tag_

在叶继涛看来,今后PPP将回归常态。把现有存量项目做好,适当控制新增项目,进一步完善法律制度,理顺管理体制和央地政府的职责,稳定政策预期,这样的PPP才能行稳致远。

“地方政府通过专项债筹集的资金如果用传统方式进行投资,某种程度可以上起到稳增长的作用,但由于没有考虑治理因素很可能无法实现高质量发展。”金永祥表示,只有将专项债与PPP相结合,增加PPP专项债规模,才能兼顾稳增长和高质量发展的目标。可见,大幅度增加地方政府专项债规模未来PPP发展空间是巨大的。

近几年,PPP项目如何筹集建设资金成为制约PPP项目落地的重要因素,而PPP项目专项债这一创新金融产品无疑为PPP项目融资提供了一种可行的选择。“国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平告诉中国经济导报记者,PPP专项债属于直接融资方式,具有规范、透明和风险分散的特点,由于投资购买证券/债券的主体多元,相比银行贷款等间接融资方式而言,这种模式有助于倒逼PPP项目规范运作,激励项目社会资本方或项目公司提高管理水平,特别是创新商业模式。特别是,PPP专项债具有重要的示范和引导意义,有助于引导更多的PPP项目通过发行债券这种直接融资方式来筹集建设项目资金,这对促进PPP项目可持续运营乃至整个PPP模式健康可持续发展都有重要意义。

PPP立法出台在路上

自2017年7月21日国务院法制办公布《PPP条例(征求意见稿)》以来,社会各界翘首以盼。在业内人士看来,由于立法工作难度大,即使近期能出台条例,对核心问题的解决也不要期望过高,毕竟立法是个不断改进和完善的过程。

毕马威中国华东华西区基础设施投融资合伙人李炜指出,展望2019年,《PPP条例》有望尽快出台,PPP政府支出责任、基金运用、政府债务等问题有望进一步明晰,项目融资期待创新和突破,以便更有效率的解决PPP资金需求,提高项目落地率,这一切都将极大推动PPP的可持续发展。

金永祥表示,从目前来看,《PPP条例》的出台已经没有悬念了,这将从更高层次上表明PPP将成为国家的长期战略。经过四年高速发展一年深度调整的PPP,在2019年将迎来一轮高质量发展的长周期牛市行情,并将成为国家治理能力现代化的重要抓手。

未来PPP的发展方向在哪里?这需要结合国情来分析。E20高级合伙人薛涛分析指出,目前看,对之前四年PPP发展过快所带来问题的纠正力度越来越大,对工程导向和纯政府付费类PPP的压缩越来越大,这些都会对未来的PPP发展带来影响。当下,控制地方债务压力未减的前提下,拉动基础设施投资的手段并未再由PPP来承担,对于运营要素的重视在PPP中也是越来越强。而对于将PPP的稳健发展路径进一步明确化,PPP条例也许是一个重要方面。

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谁无暴风劲雨时,守得云开见月明。在经历了“强监管、规范化”的洗礼之后,唯有不忘初心,创新突破,PPP才能与时代共舞。