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差异与协同:京津冀及周边地区大气污染治理政策量化研究

时间:2019-03-14 10:34

来源:《中国行政管理》

作者:姜玲等

为描述和衡量区域大气污染合作治理,从府际间政策差异与协同两个方面开展系统分析,探讨府际差异引致的合作治理趋势与挑战,以及府际协同中的共同行动与落实机制进展。基于政策文献外部属性和内部结构两个维度,构建“时间—主体—目标—工具—机制”的政策“差异—协同”分析框架,对京津冀及周边地区大气污染治理政策开展量化分析。研究发现,京津冀及周边地区大气污染治理政策中“自上而下”协同与“跨行政区”差异并存,呈现出中央带动地方—响应速度差异、目标考核协同—治理指标差异、工具导向一致—具体举措差异等特征,同时存在府际联合发文少、对市场型和公众参与型工具重视程度不足等问题。研究表明,基于政策文献的量化研究,可以为京津冀大气污染合作治理政策分析提供一个新的视角,为政策文献与政策实践的有效对话提供切入点。

引言

在城市化和工业化快速推进的过程中,以煤炭为主的能源结构和以重工业为主的产业结构导致了中国严重的大气污染问题。京津冀及周边地区是我国大气污染最严重的区域,尤其是自2013年来已经多次发生区域性大气污染事件,成为公众关注度最高的环境污染地区。京津冀及周边地区大气污染存在显著的区域间“跨界”传输现象,各行政区空气质量受到周边影响,府际合作治理迫在眉睫。为破解区域大气污染难题,中央与地方政府颁布实施了一系列政策,不断强化区域大气污染合作治理。然而,区域内各行政区开展大气合作治理仍存在一些体制机制障碍,治理的实际效果尚不明显。

因此,如何描述和衡量京津冀及周边地区府际合作治理的表现,发现合作治理中存在的问题,推进府际合作治理进展,是当前理论与实践中亟待解决的问题。本文尝试从政策分析的角度对此问题展开研究。各级政府大气污染治理政策的协同是实现区域府际合作治理的基础,反映了府际间的共同行动与落实机制,而府际间政策的差异则可以表明合作治理的空间、趋势和挑战。政策文献作为政府治理与政策理念的物化形态,是对政策信息与政策知识的客观记录,是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹。通过京津冀及周边地区大气污染治理政策的文献量化研究,可以对政策文献的结构要素开展深入分析,客观展示府际间政策的差异与协同,从而反映京津冀及周边地区府际合作治理的表现。

二、文献综述

大气污染治理是环境治理领域的重要议题,我国已成为该领域重要的研究对象。近年来,随着我国大气污染空间分布由点向面的转变,区域大气污染治理协同问题成为本土研究的热点。当前的研究主要从大气污染区域协同治理、区域协作机制等视角展开探索。

从区域协同治理视角出发,为解决行政区“多中心”模式带来的各自为政、分割独立、效率低下等问题,学者从治理理念、治理网络、区域联动等多个角度研究区域大气污染治理的协同,并就大气污染协同治理的府际博弈、府际权责划分、区域复合行政、区域合作博弈等问题进行了研究。其中,大气污染治理政策协同问题被看作是区域内府际协同治理的核心和逻辑起点,成为重要的研究主题,学者从环境、财政、科技等多个视角展开了探索。

从区域协作机制视角出发,随着中央多个重要政策文件的颁布实施,学者对大气污染治理的区域联防联控制度与政策展开了深入探讨。2010年,《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中正式提出了“联防联控”这一概念,引发了学界对联防联控理论与技术的研究。2013年,《大气污染防治行动计划》中提出了多主体共同驱动的大气污染防治新机制,政策及其法制化成为当时热点议题之一。2015年,新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称”大气污染防治法”)中提出”国家建立重点区域大气污染联防联控机制”,对大气污染治理的法律保障不断加强。随着联防联控机制及政策的不断强化,学者对其执行和实施效果进行了讨论。

可以看出,大气污染府际合作治理及政策协同已成为当前大气污染治理领域的重要议题。但从近年的研究来看,对该问题的探索尚处于起步阶段,大多研究是从理论分析或具体事件的视角展开质化分析,能够全面、客观反映府际合作治理表现的量化分析相对较少。同时,尽管部分学者对政策协同或具体领域的政策工具展开了研究,但系统性的理论分析框架尚未构建,这一问题在我国节能减排治理等研究领域中也普遍存在。通过对政策文献的量化研究,可以推导政策演进、机构职能改革与合作、府际关系、政策体系结构等结论。在节能排放、科技管理等一些领域,已有学者构建政策协同的度量模型并采用政策文献量化研究方法开展分析,具有一定的可行性。因此,本文尝试构建大气污染治理政策的系统性理论分析框架,对京津冀及周边地区大气污染政策开展量化分析,以期更加全面、客观地展现府际合作治理的表现。

三、研究框架与数据基础

(一)研究框架

本文从府际间政策的差异与协同两个方面探讨区域大气污染府际合作治理的表现。府际间的政策差异是客观存在的,由于各政策主体治理基础、治理能力的不均衡,在政策制定过程中应该注意到政策差异的重要性,进而判断合作治理的空间、趋势与挑战;府际间的政策协同是为了实现一段时期内共同的政策目标,由两个或两个以上的政府部门利用现有的政策工具,或创造新的政策实施机制,共同应对相似任务环境下的政府行为与过程,更多地表现为府际间的共同行动及落实机制。区域大气污染府际合作治理是不同层级政府之间的协作,具体表现为中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间的纵向和横向合作。因此,区域大气污染治理的府际合作是一种全面系统的合作治理,是不同层级政府之间政策差异与协同的辩证统一。

当前相关领域的政策协同度量模型主要从措施和目标两个维度展开分析,而政策文献量化研究则主要应用政策计量、内容分析等方法,对外部属性和目标、工具、机制等内部结构要素进行定量分析。对于区域大气污染治理政策至少有五个结构化特征值得探讨:时间、主体、目标、工具、机制。再进一步考虑区域大气污染治理的国家(部门)、区域、地方政府的多层级主体共同参与特征,区域大气污染治理政策至少有五个结构化特征值得探讨:时间、主体、目标、工具、机制。具体地说,从外部属性来看,政策发文时间反映大气污染治理政策体系的整体演进特征,以及地方对中央政策的响应速度;政策发文主体表明中央、地方大气污染治理的责任部门,合作发文则可以判断府际间合作治理网络的紧密程度。从内部结构来看,区域大气污染治理实行目标责任制和考核评价制度,目标的协同反映各级政府治理进度、考核评价内容和任务分解等方面的一致性,而差异则可以表明区域内各省市治理基础、治理能力与治理重点的不同;为了实现政策目标,各级政府运用多种政策工具推动大气污染治理,通过工具分类及分布情况比较,可以反映府际间政策思路导向、具体措施手段的共性与个性特征;政策目标的实现和政策工具的执行,有赖于区域协作机制的建立,通过对大气污染治理法律法规演进以及核心政策、重点内容的梳理分析,可以辨析区域联防联控是否形成了强有力的政策合力,是否采取了推进实质性合作的有力措施。这五个特征分析,既包含政策协同量化分析的通用指标,也体现了区域大气污染治理的府际合作特征。大气污染治理政策量化分析框架如图1所示。

编辑:李丹

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