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“十三五”收官之考|大气治理:政策之考

时间:2020-03-20 11:27

来源:《能源评论》

作者:夏雨

如果说“十三五”前四年空气污染治理是“百米冲刺”式的求变,那么“十三五”收官之年以及未来的“十四五”期间,空气污染防治将进入细水长流的“中长跑”阶段。

英国摘掉“雾都”的帽子用了30年;美国洛杉矶的空气质量直到2007年才达到了清洁标准,此时距1943年雾霾大爆发已过去了64年。所以,大气污染防治从来就不是件一蹴而就的事。

从“十二五”中期开始,我国大气污染防治工作开始上升到国家政策层面,并发布了《中华人民共和国环境保护法》。纵观我国空气污染防治历程,从《大气污染防治行动计划》(简称《大气十条》)到《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》,再到《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,政策的密集出台使我国空气质量有了显著改善。

生态环境部发布的数据来看,2019年,我国337个地级及以上城市年均优良天数比例为82%;细颗粒物(PM2.5)未达标的地级及以上城市年均浓度同比下降2.4%。其中,京津冀及周边地区PM2.5浓度同比下降1.7%;北京市PM2.5浓度达到42微克/立方米。二氧化硫年均浓度为11微克/立方米,二氧化氮年均浓度为26微克/立方米,均达到了《三年行动计划》中要求的地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%,二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上的目标。

然而,随着经济下行压力增大,我国重污染天数在近几年也曾出现过反复的情况。因此在“十三五”的前四年,大气污染治理在探索中前进,有成绩也有不足,今年作为“十三五”的收官之年,更是机遇与挑战并存。

百米冲刺——调结构

一直以来,由于我国的能源结构以煤炭为主,清洁化利用水平仍偏低,导致结构性污染问题突出。以京津冀及周边6省市(北京、天津、河北、山西、山东、河南)为例,国土面积仅占全国7.2%,却消耗了全国33%的煤炭。于是,产业结构的优化、调整成为,治理大气污染、推动我国高质量发展的重要突破口。

在能源领域,我国从2016年开始在火电行业全面推行超低排放改造。截至2018年底,三年间全国达到超低排放限值的煤电机组已达8.1亿千瓦,占全国煤电总装机容量的80%。

在工业领域,根据《三年行动计划》里明确提出的推动实施钢铁等行业超低排放改造,生态环境部于2018年发布了《钢铁企业超低排放改造工作方案(征求意见稿)》。随后,重工业较为集中的河北省率先在全国推进钢铁、焦化行业超低排放改造,2018年全年共完成改造项目326个。2019年,能源系统继续淘汰落后过剩产能,关停2000万千瓦煤电机组,超额完成“十三五”去产能任务。

此外,北方地区冬季取暖以燃煤为主,散烧煤现象普遍存在。根据清华大学等单位的研究,对于京津冀而言,民用侧对冬季PM2.5污染的贡献接近50%,这些贡献的来源主要是散煤等固体燃料燃烧排放的污染物。

据测算,同样1吨煤,散烧煤的大气污染物排放量是燃煤电厂的10倍以上。其中最重要的原因是电厂有非常高效的末端除尘设备,但是对于散煤来说,如果直接在炉灶里燃烧,污染物基本是直接排放。此外,散煤燃烧基本属于低矮面源,排放高度非常低,排出的污染物会迅速被人体呼吸到,对人体健康的影响更为直接。所以,散烧煤取暖已成为我国北方地区冬季雾霾的重要原因之一。

因此,在《三年行动计划》中,开展燃煤锅炉综合整治,加大燃煤小锅炉淘汰力度,推进北方地区清洁取暖被提上日程。

截至2017年,全国共淘汰燃煤小锅炉 20 余万台,实现了10蒸吨及以下燃煤小锅炉的基本清零。2018 年,全国又进一步开展了 35 蒸吨及以下燃煤锅炉的淘汰工作,并且原则上不再新建此类锅炉。以河北省为例,2018年全省共淘汰了 35 蒸吨及以下燃煤锅炉 6684 台,共 13571 蒸吨,率先实现了基本清零。随后,江苏、广东、河南、安徽省部分城市也逐步实施了淘汰与清洁能源改造并举的措施。

与淘汰低效燃煤锅炉同步进行的,是北方城市“煤改电”和“煤改气”的全面铺开。在2019年各地的散煤治理任务中,“煤改电”、集中供热、地热能等方式替代比例超过50%。

这其中,中央财政对于煤改清洁能源的快速推进也给予了充分支持。2017年5月,财政部等四部委联合发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》,明确中央财政将支持试点城市推进清洁方式取暖替代散煤燃烧取暖,并同步开展既有建筑节能改造。随后,从京津冀及周边地区大气污染传输通道“2+26”城市中,确定了包括天津、石家庄等在内的首批12个试点城市,并拨付了总共60亿元奖励资金。

2019年,财政部又下发了《关于下达2019年度大气污染防治资金预算的通知》,明确了北方地区冬季清洁取暖试点补助资金试点城市名单及资金数额,其中共计下达补贴资金152亿元,涉及43个试点城市。

三年来,北方清洁取暖试点城市不断扩容,中央财政累计投入资金已达351.2亿元。2019年,我国北方地区冬季清洁取暖新增清洁取暖面积约15亿平方米,清洁取暖率达55%,完成散煤治理700余万户,累计替代散烧煤约1亿吨,“2+26”重点城市清洁取暖率达75%,预计新增替代电量约2000亿千瓦时。“十三五”前四年全国能耗强度累计下降约13.7%,为“十四五”打下了良好基础。

深挖减排空间,跑好“中长跑”

自《大气十条》发布以来,我国在空气污染防治方面取得了阶段性胜利,多数城市的污染物浓度有了大幅度下降。纵向比较,我国的污染防治有成效,但如果把各项污染物指标放到国际上去作横向比较,我们还有很长的路要走。

以PM2.5为例,世界卫生组织(WHO)将PM2.5的准测值定为10,三个过渡阶段的目标值分别定为35、25和15。目前,欧盟28国的PM2.5平均值低于15,美国主要城市平均值低于8,如果跟WHO最终推荐的平均值10相比较,欧盟平均值达到了它的第三阶段,美国已经到了终极值,而我国现在还在为第一阶段努力。

如果说“十三五”前四年空气污染治理是“百米冲刺”式的求变,那么“十三五”收官之年以及未来的“十四五”期间,空气污染防治将进入细水长流的“中长跑”阶段。由于能源、工业以及民用侧领域的固定源污染减排潜力逐渐缩小,接下来的空气污染防治难度将加大。

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编辑:李丹

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