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24家省级“环保类”集团横空出世,偶然or必然?

时间:2020-06-08 09:03

来源:中国水网

作者:徐冰冰

近年来,一大波地方省级环保平台如雨后春笋般出现,吸引了行业的广泛关注,中国水网2019年曾经对它们的组织结构和战略逻辑进行过观察分析。(相关新闻:818 这三个省级环保集团:大环保时代的聚合打法;政府联动国有资本,这八大地方性环保集团“信步走来”)

今年来出现的江苏省环保集团再一次掀起了行业对“环保类”集团的关注高潮。据中国水网不完全统计,截至目前,已出现24家省级“环保类”集团。本文追根溯源,尝试从源头上分析这些省级“环保类”集团出现的背后逻辑。

近年来,省级“环保类”集团不断出现在公众视野。近期,江苏省环保集团的挂牌成立再次掀起行业关注热潮。

本文从政府投融资规律说起,从2002年开始至今年,大致可以分为三个阶段:特许经营时代(2002~2012年)、PPP大举扩张阶段(2013~2017年)、PPP规范整顿期(2017年至今)。在这三个阶段期间,PPP(社会资本融资)和国家平台融资两者基本上是此消彼长的关系。国家融资平台的身影从来没有消失过,省级“环保类”集团的出现从本质上讲,是政府投融资行为的又一次调整,国家平台融资再一次升温的表现。

中国水网吐血深扒24家省级“环保类”集团的前世今生,从成立之始的发起部门、股东结构、股东性质、到如今的业务布局、再到执掌环保集团大局的掌门人履历。并将其进行了分类成表,以期最大化为大家呈现这些省级“环保类”集团成立背后的内在深层逻辑。

偶然or必然?

近年来,环保政策密集出台,国家监管日益趋严,催生出庞大的环保盛宴。综合性强、体量大的环保项目不断涌现。而中国的环保产业的发展和格局演进一直受到PPP的高度影响,同时也正是政府环境公共服务的市场化过程造就了环保产业中最主要的力量。

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图1

从政府投融资总的规律来看,PPP(社会资本融资)和国家平台融资两者基本上是此消彼长的关系(如图1所示)。环境产业几十年的发展也证明了这一规律的合理性。

特许经营时代(PPP1.0阶段,2002年—2012年),在市政基础设施建设领域,国家在2002年发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,2004年发布了《市政公用事业特许经营管理办法》。在上述政策的推动下,形成了相对成熟的单体特许经营项目,应用领域主要是城建司所管辖的市政基础设施六项:污水、垃圾、供水、燃气、供暖、公交。

随后,国家又出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等一系列政策,这大大促进了社会资本通过各种形式参与到公用事业和基础设施的建设及运营环节中。

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图2(E20数据中心供图)

其中,2008年是这一阶段一个非常重要的转折点。在中央政府4万亿经济政策的刺激下,地方政府融资平台不断发展壮大,平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金,通过PPP或特许经营方式让外地社会资本参与的方式有所放缓。

市政基础设施的建设成为地方政府融资平台的任务,这些市政基础设施建设项目绝大多数被地方县、市级属地化平台拿下,这从图2可以明显看出。1998年以来,市政污水市场化率整体上呈增长趋势,其中从2008年开始,属地性上市公司的占比不断增长。

但此后由于平台过度发展,引发地方债管理趋严,政府开始调整融资任务,催生出PPP新阶段(2.0时代)。

2013年,国务院常务会议中提出通过市场化配置资源,2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》发布,自此PPP的发展进入覆盖范围大举扩张阶段。最大的区别就是突破了2003年的特许经营领域,范围几乎涵盖了地方所有需要融资的领域。

这一阶段的环保PPP项目突破了单体项目,在环保领域出现了大型水领域的水环境综合整治(黑臭水体)PFI项目,固废领域则在环卫和厨余领域开始尝试。社会资本承担了大量的PPP融资任务,参与主体主要是民企和建筑型央企。

比如,以中国铁建、中国石油化工、葛洲坝、中国建筑、中国交建、中国电建等为代表的央企就是在这个时候趁机转型杀入环保领域。东方园林、铁汉生态、启迪桑德、博天环境等民企拿环保PPP项目拿到手软。(相关新闻:【大盘点】818近年来那些跨界进入环保的“巨鳄”们(一);【大盘点】818近年来那些跨界进入环保的“巨鳄”们(二))

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图3

E20研究院曾针对市政环保领域提出市政环保PPP四分类理论(图3所示),其中c类非特许经营的政府购买型PPP(PFI)包含管网融资建设、不含污水厂的黑臭水体治理和海绵城市土壤修复农村污水或垃圾治理等。(相关链接:薛涛:环保PPP年度盘点,分类后的顶层思考与产业变局)

PFI类项目不但主要依赖纯政府付费,同时不像特许经营项目,其经营和运营属性较弱,目前多仅为维护性质,如管网、未含污水的黑臭水体治理等领域。这类项目不再使用以单元竞标和以量计价的模式,而是采用了可用性付费的方式,随之带来了“工程化导向”和“隐性负债问题”,是之前PPP争议和整顿的“重灾区”。

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编辑:赵凡

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