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PPP助力打好污染防治攻坚战

时间:2020-06-30 11:40

来源:中国环境报

作者:赵云皓 卢静 辛璐 谢方舟

  PPP模式在应对打好污染防治攻坚战、推动生态文明建设、建设美丽中国方面起到了显著作用。

  这一作用是如何发挥的?一方面,PPP模式的推广在较短时间内调动大量社会资本投入生态环境领域,迅速改变了污染治理设施短缺、处理处置能力不足的局面。另一方面,PPP模式是实现多元共治的有效途径,打通多元化融资渠道,推动环保产业和经济发展。

  助力打好污染防治攻坚战

  支持重点领域项目建设

  围绕污染防治攻坚战,生态环境PPP实施的项目主要支持了城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、农业农村污染治理等重点领域。

  截至2019年底,管理库入库项目中,生态环境治理项目累计3196个、投资额19650.82亿元,其中落地项目1688个,投资额11540.97亿元,项目落地率约为52.82%。

  其中,长江保护修复相关项目数量达1404个,总投资9494.27亿元,占入库项目总数量和投资的43.9%和48.3%。其中已落地实施的项目719个;黄河流域治理相关项目数量达952个,总投资5941.42亿元,占入库项目总数量和投资的29.8%和30.2%。其中已落地实施的项目413个;渤海综合治理相关项目数量达444个,总投资2532.66亿元,其中已落地实施的项目211个。

  管理库入库项目涉及水环境治理项目数量2559个,总投资17485.20亿元,其中已落地实施的项目1386个,总投资10238.84亿元,这一金额接近黑臭水体整治36个重点城市累计投资(2019年黑臭水体消除比例达96.2%,累计投资超过1.1万亿元)。

  改善治污设施短缺困境

  加速生态环境治理领域投资

  PPP模式助力环境基础设施建设,较短时间内调动大量社会资本投入生态环境领域,迅速改变了污染治理设施短缺、处理处置能力不足的局面。在全国基建投资增速放缓的背景下,生态保护和环境治理投资一直保持高速增长,其中2019年1月-11月生态保护和环境治理投资额增速为36.3%,远高于5.2%的固定资产投资增速。

  从PPP管理库项目数量和投资额来看,截至2019年底,采用PPP模式进入执行阶段的生态环境项目共计1688个,投资额11540.97亿元,加快了我国生态环境治理进程,尤其在市政环境基础设施建设(污水处理、垃圾处理、垃圾发电等领域)和环境综合治理领域最为明显。

  项目计划开发年度相关数据显示,近年来,新建污水处理、市容环境卫生及垃圾处理有近1/3左右的项目采用PPP模式实施,投资规模均在当年全国同类项目总投资的30%以上。

  促进形成多方共治格局

  构建多元生态环境治理体系

  生态环境领域推行PPP模式是实现多元共治的有效途径。多元生态环境治理体系是政府、市场与社会多元主体基于共同的生态环境治理目标进行权责分配,采取管制、分工、合作、协商等方式,对生态环境进行治理所形成的体系,是治理体系总体上、全方位、多方面的升华。

  PPP模式使得政府和社会资本互补优势更加显著,政府由运动员向裁判员转变的趋势较为普遍和明显,保障不同所有制企业公平参与市场竞争,培育了一大批基本覆盖工程设计、技术研发、设备制造、投资、建设、运营全产业链的跨区域综合性环境服务专业化企业。

  截至2019年底,参与生态环境PPP项目的企业总数量达到748个(中标牵头单位),从投资规模上看,国有企业(国有独资或控股)占64.90%,民营企业(民营独资或控股)占30.95%,外资企业(外资独资或控股)占4.14%。

  打通多元化融资渠道

  缓解地方资金投入困境

  在财政去杠杆不断深化、政府严控债务规模的背景下,探索多渠道投融资渠道、减轻政府财政负担、提高资金使用效率已成为必然选择。

  近年来,地方政府借助融资平台公司融资受限,地方投融资模式从融资平台为主逐步过渡到平台公司融资、政府购买服务、地方政府债券以及PPP模式并行的多元化融资结构。生态环境治理项目具有典型的公益性特征,投资需求大、项目运营和投资回收周期长,长期以来主要依赖政府公共财政投入。

  生态环境PPP模式合作期限多为10年-30年,前低后高的付费模式下拉长付费期限,有利于减轻地方政府短期财政支出压力,通过PPP模式运作,对稳杠杆与化解地方政府债务起到积极作用。

  例如大理洱海环湖截污(一期)PPP项目,仅靠州、市两级3年可用财力都无法满足当前洱海环湖截污工程,通过采用PPP模式与社会资本合作,缓解洱海保护治理的资金投入难题,实际签约投资29.80亿元,节约财政资金4.88亿元。

  引进专业技术和先进经验

  推动环保产业跨越发展

  长期以来,我国生态环境治理存在技术力量不足、服务水平不高的突出问题。通过PPP模式,引进社会资本的专业技术和先进管理经验参与生态环境治理,显著提高了其服务质量和效率。

  自2017年开始,政府参与的污水、垃圾处理项目开始全面采用PPP模式。截至2019年底,全国正在运行的垃圾焚烧发电厂已累计达到401座,通过实施科学有效的项目监管与信息公开,企业排放达标率达到99.7%。

  随着垃圾焚烧产业政策不断推进及PPP管理规范趋严,我国垃圾焚烧产业集中度不断提升,光大、上海环境、中国环保、瀚蓝等企业凭借在项目经验、技术、模式以及品牌等方面的优势,市场占有率大幅增加。无论是焚烧技术装备还是管理能力,我国垃圾焚烧产业在国际上均处于领先地位,行业发展影响力不断扩大。

  探索环境治理市场化

  解决路径

  PPP模式在生态环境治理领域的应用,为我国经济发展和解决环境保护难点问题的探索与实践提供了一条市场化解决路径。在补齐环境公共基础设施短板的同时,对于为区域经济引进先进企业、贡献GDP、新增就业岗位等方面均具有重要意义。

  截至2019年底,进入执行阶段的生态环境PPP项目公司共计929个。采用国民收入法测算,2015年-2019年新增生态环境PPP项目总投资1.09万亿元,对GDP直接贡献率为0.26%。若2015年以来入库的生态环境PPP项目全部进入执行阶段,项目投资将达到1.9万亿元,对GDP的直接贡献率将为0.46%。(前三位作者单位为生态环境部环境规划院环境PPP中心,后一位作者单位为财政部政府和社会资本合作中心)


编辑:赵利伟

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