首页 > 专栏 > 正文

E20环境平台 汤明旺:环保PPP最低需求风险分析及优化建议

时间: 2017-10-14 13:59

来源: 财政部PPP中心”

作者: 汤明旺

  我们注意到,国内有些水环境综合治理PPP项目、黑臭水体治理PPP项目,里面包括污水处理厂、水体修复、景观改造等内容,特别是污水处理厂部分还涉及保底水量,但实际环境改善的绩效不尽如人意,地方政府已有怨言,甚至作出要求限期改进、否则延迟付费或减少付费的表态。同时,部分县级城市实施的垃圾焚烧发电PPP项目“吃不饱”、污水处理PPP项目“晒太阳”的现象存在,也让地方政府的付费意愿出现降低迹象。2017年4月,南方另一城市海绵城市建设PPP试点项目也未设定保底水量,说明最低需求风险并非不能转移。

  不过,风险如何合理分配是PPP的核心。目前,业界已形成PPP风险分配原则的共识,即“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”、“承担的风险程度与所得回报相匹配”,以及“承担的风险要有上限”。在单体污水处理厂PPP项目上,政府对项目规划有最高决策权限,更有能力规划好和安排好水量,因此这类项目的最低需求风险由政府承担具有合理性。盲目把最低需求风险转移给社会资本方,在风险和收益相匹配的原则下,社会资本方将要求获得风险增加相应带来的风险溢价,最终导致政府长期支出增加,也不利于达成PPP长期运营效率提高这一核心目标。而在厂网一体化项目,风险分配和付费机制有两种。其一是项目在形式上打包、但付费拆分处理,即污水厂按单体项目水价及水量付费(含基本水量),管网则采用“可用性付费+绩效服务费”的方式付费,整体上属于需求风险转移的狭义特许经营模式。其二是形式和实质均达到一体化,即将考核指标彻底改为污染物减排标准的效果支付模式,付费与绩效完全捆绑,不设保底水量。两者相比较,政府和社会资本哪方更有能力承担需求风险、承担此类风险的一方相应提出哪些要求、绩效考核是否清晰易行都是需要考虑的因素。

  三、最低需求风险的优化建议

  此前,财政部、住建部、农业部和环保部联合发文,拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。这两个环保细分领域的PPP项目,都会涉及最低需求风险的问题。合理设计风险分担机制,是妥善处理政府与市场关系的重要组成部分。最低需求风险设计可以从多个层次进行优化。

  一是从源头上提高项目规划的科学性,适度超前设计、合理预测未来需求。中小城市、工业园区的环保PPP项目,尤其需要忠于实际,对人口增长、产业导入有合理的判断,不过分乐观估计测算未来需求。在将设计也纳入PPP合作范围的情况下,如部分采用DBFO(设计-建设-融资-运营)模式的项目中,项目前期设计也由社会资本负责,政府更应对其中的项目规模及需求预测进行严格把控,以免政府及公众利益受损。政府应在规划科学的基础上,基于项目实际,借鉴同类项目,合理设定最低需求水平,确保项目做到物有所值、公共服务供给治理和效率的提升。

  二是未雨绸缪,针对最低需求风险显著的情形提前设计再谈判机制。再谈判机制应包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等。从过往案例来看,再谈判的结果包括社会资本退出、投资回报机制调整两种。其中前者通常以政府回购方式实现,后者则包括政府提供补贴、延长特许期限、调整收费、政府承诺创造外部条件等。设计再谈判机制可降低再谈判的交易成本,有利于双方按照约定流程通过再谈判保障自身权益。

  三是稳妥探索一体化、综合性项目,将最低需求风险内化到整体项目中,由社会资本方承担。前述中部某污水处理厂PPP、南方某打包污水处理厂PPP、某海绵城市PPP均属于这一情形。建议“稳妥探索”,是因为风险分配和最终产出、绩效考核、依效付费属于相辅相成的关系,处理好这些关系方能将政府和社会资本方合作关系得以持续、不违PPP的“初心”。

  结语:对于环保领域PPP项目而言,最低需求风险不容忽视。它关系项目成败,这已有不少失败案例可以说明其严重性。解决这一问题有三点建议:一是科学规划,合理预测需求;二是未雨绸缪,设计再谈判机制;三是稳妥探索,变更分担主体。

12

编辑: 赵凡

  • 微信
  • QQ
  • 腾讯微博
  • 新浪微博

网友评论 人参与 | 条评论

Copyright © 2000-2020 https://www.chndaqi.com All rights reserved.

中国大气网 版权所有