时间： 2019-01-30 17:32
来源： 项目管理评论
作者： 薛涛
支出责任固化
史耀斌讲话对支出责任固化方面说道：“一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过‘工程可用性付费’+少量‘运营绩效付费’方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。”从本文很容易看到，这段讲话针对的不是被目前各地理解的纯政府付费项目，主要是本文中所归类的纯政府付费中的c类PFI项目。表1中实际案例分析显示了这一点。
表1 PPP项目案例
当前，对PFI的支出责任固化的修正措施是在92号文中开始要求绩效捆绑不低于30%，正如薛涛在2017年年初“第十五届水业战略论坛”的演讲中呼吁的那样。这样的规定当然有助于弥补PFI模式的内在缺陷，但该缺陷的弥补仍未能完成。
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当前另一个令人感叹的情况是，作为国际(狭义)BOT惯例的保底量设置，当前竟然也时有被审计部门认为是支出责任“固化”应被规范的情况，这当然是严重的认识错误。这些典型的运营性项目，经过科学的方案设计，完全可以做到很强的绩效标准约束性，按效付费机制已相当成熟，与固定回报扯不上关系。
对应的滑稽事件是，某些专家认为所有PPP项目均应要求出现“绩效捆绑30%”的字样，殊不知这种规定根本无法在纯粹使用者付费的a类项目中实施，而b类和d类项目中的罚则极限范围往往大于30%。绩效捆绑30%应仅仅适合于可用性付费模式中的工程建设成本年均回款模式容易导致重工程、轻运营的漏洞，这样的“砖家”与成语中所说的“刻舟求剑”如此照应。
运营内容淡化
“PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重‘上项目’的短期目标。两方‘一拍即合’，导致部分项目‘重建设、轻运营’的倾向仍然严重。”
是PPP导致工程公司和园林公司这样的施工企业成为主导吗?E20环境平台在其主办的2017年第十五届水业战略论坛上展示了PPP中标企业类型的对比，如图2所示，这是根据当时614个已落地项目为样本，按照其实际项目内涵进行了a、b、c、d的分类后得出的。我们看到，c类项目单体金额巨大，背后地方政府融资冲动在非运营类项目上表现无疑。
图2 各类落地项目分布
更重要的是如图3所示，在史耀斌讲话半年之前，E20数据中心就用数据直观表现了本轮PPP中的PFI如何导致“工程进、运营退”的。所以，批判PPP导致“国进民退”的，还没有深入问题的本质，融资金额巨大导致央企有了优势，园林公司利用高杠杆介入却也埋下风险隐患。更重要的是，不是所有的PPP都是如此，是PFI或者捆绑PFI类型的PPP项目造成了这个结果。
图3 不同性质的企业对项目类型的偏好
基于分类的PPP优化路径总结
我们曾为PPP总结了3句话：“好认真地做PPP，认真做好的PPP，认真把PPP做好”。
好认真地做PPP
各方对PPP的优点和缺陷都需要有充分认识，并要有呵护PPP得以健康可持续发展的积极态度。最重要的是，国家层面对于PPP的顶层设计要以防止地方政府、社会资本和金融机构的行为异化作为重要着眼点。
对于地方政府而言，不能只为融资，更要注重对公共服务效率的提升，在项目的必要性和可行性上服从公众需求而非政绩考虑。
对企业而言，应该向运营或者准运营转型，从赚工程快钱到细水长流赚合理的、运营的钱。
对金融机构而言，识别符合前述要求注重运营转型的优秀社会资本是他们参与PPP的最重要的抓手。
认真做好的PPP
什么是该做的PPP项目?我们认为，a类、b类、d类项目都可以做，但要注重核心边界和机制设计。而c类PFI项目则应该聚焦在长期维护绩效难以简单达成的“复杂”项目上，这类项目的数量、投资规模、建设内容、绩效标准和按效付费机制应成为PPP规范的重点。
认真把PPP做好
在PPP新背景下，应抓住PPP的唯一目标即长期公共服务供给质量和效率提高这一主线，具体包括以下3个方面。
(1)在运营类和复合商业类项目中做好机制设计提高长期绩效，对直接向非政府的使用者收费的PPP项目，要在注重公众利益保障监管和尊重社会资本利润中追求平衡，加强机制设计以达到各展所长、优势互补及降低需求风险的目的，并在股权合作的基础上实现风险共担。
(2)对政府为付费主体的运营类项目，则要关注绩效持续监管和鼓励社会资本提高效率之间的平衡，注重政府配套责任的落实及风险的合理分担。
(3)在非运营类项目中，要筛选出具有长期维护压力，能够实现捆绑实质绩效的项目来推进PFI模式，这类项目应满足“三合一”的高强度统一属性，否则可能因为违背了PPP的内在规则而无法实现PPP的基本目标。对这类项目优化的前提是解决地方政府支付信用的风险问题。
在我们看来，PPP要避免融资导向和工程导向，回归公共服务的本源。长期稳定、质量可靠的运营才是公共服务质量高效供给的标志，是对PPP初心最好的遵循。
相关视频
2018年12月18日，《涛似连山喷雪来》的三位作者薛涛、汤明旺、李曼曼来中国电力出版社给新书签名。期间，薛涛畅谈了该书的写作目的。
（相关阅读→ 读薛涛解析环保PPP之“几不可能三角”：思维碰撞殊途同归）
之前在《财经》杂志V课堂录制的视频，也是薛涛讲解三大关系的很好课程，珍贵授课资料一网打尽(相关阅读→ 《财经》视频：薛涛谈中国式PPP的“前世今生”与“独树一帜”)。
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编辑： 徐冰冰
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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