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两份水价征求意见稿对供水行业可能产生的影响评估

时间:2020-05-11 09:11

作者:孙晓航

2020年4月10日,国家发改委就《城镇供水价格管理办法(征求意见稿)》、《城镇供水定价成本监审办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见,体现了政策法规制订部门的开放心态和法治精神。

本文为笔者对两份征求意见稿的一些理解和建议。

笔者理解,本次修订是继2017年国家发改委《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》的再一次深化和延伸,是为了提升自然垄断性公用行业价格监管的科学化、精细化、规范化水平,促进行业可持续发展。在这次的新办法中,一方面加强垄断行业价格监管、引入激励约束机制;另一方面强化成本监审和信息公开。在新办法中,对供水定价办法、调价周期、用水分类、补偿机制、有效资产的运营效率等均有了更加细化和具体的规定。其中,最大的变化是将过去“定价成本+供水企业合理盈利(约 8~10%)”确定水价,改为“准许成本+准许收益+税金”的模式,其中,“准许收益”考虑了有效资产和权益资本收益率、资产负债率等指标,将之前供水业态的“固定收益率”改为了“浮动收益率”,测算结构更加明晰,引导供水企业加强运用资本的能力、提升合理筹划资产、负债结构的能力;同时,改供水的“使用者付费”性质为“使用者付费+政府补贴”模式,使政府对供水的保障义务得以体现。

然而,从具体的实操角度看来,这次修订的两个新办法仍然存在一些值得关注的地方,将会对行业产生重大影响。

供水作为具有自然垄断性的公益性产品,具有高资本沉淀性、低收益、稳定回报的特点,其价值体现为综合服务价值而非单纯的自来水产品;而水价应覆盖供水业态投资、建设、运营、销售、服务全产业链的成本和维持正常服务的基本收益。建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制,才能调动社会资本积极性,才能补好公用事业和公共服务短板,提升公共产品的供给能力和质量,实现水资源优化配置和节约用水的目标。

从这次的供水水价管理和成本监审办法来看,笔者认为需注意以下几方面的问题:

一、 新办法中对供水的“商品”性质进行了强化,对自然垄断性的“公益性产品”予以了弱化。一方面,强化了企业而非政府对供水业态的投资、建设和运营管理义务,但另一方面,也削弱了全球供水业态所共有的“自然垄断”性所需要的政策支持和管理逻辑。主要包括以下几点:

1、保证供水业态可持续性良性发展的投资收益率问题:供水企业要提供稳定的供水服务,首先要保证自身能做到长期稳定可持续性的运营,而水价能否覆盖供水企业长期经营的成本是衡量企业是否能够实现长期可持续性经营的重要指标。现行水价管理办法是以净资产利润率作为水价的测算依据,来源于法国的供水定价模式;而新的办法把之前的权益收益率改成了股权投资收益率概念,这种模式,没有考虑投资人的风险收益率(国际市场一般为8-12%)。根据对部分供水公司的测算,新办法的收益率下降30%以上。供水企业难以达到供水实施提升和服务提升的平衡点,社会资本也很难产生投资欲望;

2、新办法中“有效资产”的界定模式和比例将影响城市发展的需求:按照住建部的相关要求,“城市供水规划”由政府水务主管部门确定,必须满足“城市发展规划”的要求,也必须满足供水安全性的需求,按照现行的设计规范应至少满足1.3的变化系数。在新办法中,按80%作为有效资产界定水价,虽然强化了供水作为商品的使用效率,但一方面与供水设计规范产生矛盾,将导致供水企业不能满足高峰时段的供水压力和时变化系数需求;另一方面,由于供水设施建设需按照政府的供水规划制订,供水企业对建设规模和管网同步建设的自主性和话语权很弱,如果政府按照城市规划制订的供水规划过大,导致供水企业的有效资产使用率达不到要求,如何解决?随着城乡一体化的推进,政府方对水电气等基础设施超前投资的需求更加强烈,因此,建议仍然按照现行办法的规定实施,并留出一定的余地;

3、 固定资产投资的来源问题:新办法规定政府不再承担管网等固定资产的投入,户表收费取消了接管费、增容费等,所有的投入由供水企业承担;然而,在全球的绝大多数国家,均采用政府投入的模式进行城市管网的配套建设及水质、服务提升的补贴;而我国的几十年来供水的发展投入,多来源各地政府征收的供水设施配套费和户表安装收费等;其资产投入成本无法转化为当期收益,融资和建设投入远无法覆盖成本,将导致城市新区的供水设施建设滞后,老百姓用水难的问题;

4、 关于政府补贴的操作性问题:新办法中明确了当水价无法覆盖供水成本时,供水企业可以申请政府补贴;然而,根据政府预算管理办法,财政补贴必须经过复杂的前置审核,且经过每年的人大审批;新的水价办法中并没有规定具体的补贴方式。因此,建议在办法中进一步明确将供水补贴科目纳入财政部和各地财政的经常性预算科目。

二、与原有法规及地方法规的的衔接问题:新办法中规定了二次供水的成本计价原则,建议与发改委、住建部等五部委出台的二次供水管理办法和物权法进行有机的衔接,避免出现矛盾;同时,近两三年来,各地纷纷出台了水价管理办法和成本监审办法,这些甚至刚刚颁布几个月的地方水价法规与新法规存在一定的区别。由于各地发展模式、发展阶段均不相同,建议参考环保部之前对污水厂新排放标准征求意见后的务实做法,由各省自行根据其情况制订符合其地方特点的相关法规。

三、 与正在实施的各市场化供水项目的衔接问题:从2003年建设部发布《关于积极推进水务行业市场化进程的通知》以来,我国的水务行业市场化水平得以大幅提高。目前,几乎所有社会化资本参与的供排水项目,均按现有的供水水价管理和成本监审办法作为财务模型进行测算,从而与各地政府签订的特许经营权协议。而新办法与现行办法差异较大,运营期内的BOTTOTPPP的项目有可能出现较大的违约风险,参与的国内外社会资本方将面临与各地政府重新协商和谈判补充协议的问题;一旦处理不好,将带来一系列的民生或群体事件的发生。建议在新的办法中,尊重历史,尊重合同,采取新项目新办法,老项目老办法的模式,由各地政府因地制宜的妥善处理。

四、关于实施中如何合理界定政府、企业、消费者各方的权利、义务,成本分担机制问题:

1、新办法中要求供水企业“抄表到户、计量到户、维护到位”,但供水管网和设施建设不再由供水企业进行统管,供水企业既不能收取建设管理费,也无法控制施工质量、计量器具及管材,产销差却由供水企业承担。根据各地供水公司的统计,大约50%以上的管网漏失发生在建设红线内由建设方承担的供水设施,大约70%以上的维修和用户服务发生在建设红线内。供水企业需投入大量的人力和物力进行维护;因此,建议在“供水管道及设施建设安装坚持建设单位自愿委托的原则”的基础上,增加“为了保障供水服务和水质,其建设方案、主要设施设备应由供水企业审核同意,施工标准需满足国家规范和供水企业标准要求,工程由供水企业验收合格后投入使用”;同时,建议参考四川省供水管理的相关规定,由建设方承建的户表、二次供水设施等资产,经验收合格后原则上应移交供水企业进行管理,以便供水企业计提折旧,解决维修和维护成本问题;减少供水中间环节。将供水企业实施抄表到户增加的经营成本作为新增因素依法计入供水定价成本;

2、新办法中规定,“实际漏损率低于核定漏损率标准的,可由城镇供水企业与用户利益共享;实际漏损率高于核定漏损率标准的,按核定漏损率执行”,实践中很难界定如何双方的权责对漏损率正负面的影响。建议改为“对于实际漏损率高于和低于核定漏损率标准的,均按核定漏损率计算。

五、关于如何建立健全价格动态调整机制、上下游价格联动机制的问题:目前我国的水价结构主要由城市供水基本价格、水资源费(税)、污水处理费,垃圾处理费、以及水利工程水价等部分组成。众所周知,因为种种原因,城市供水基本价格需经过严格的成本监审、公示、听证会、常委会等一系列流程,往往五年内难以调整到位;然而,近年来,自来水价中代政府征收的污水费、水资源费、垃圾处理费等却逐年上涨,一方面导致公众认为供水价格上涨快的错觉,另一方面,导致供水价格的空间被挤压,供水公司亏损。因此,建议新办法中明确基本水价外的其他价格和税收上涨的联动机制;同时,所有的供水相关的税收都应该计入水价,比如增值税和水资源税。

六、关于阶梯水价:为了加快推进“抄表到户、计量到户、维护到位”,建议对暂未实现抄表到户的供水小区,实行供水趸售价格;趸售价格原则上不低于居民生活用水第一阶梯价格。

七、关于取消“容量水价和计量水价”的两部制水价的问题:新办法的名称由现行的“城市供水价格管理办法”变更为“城镇供水价格管理办法”,虽一字之差,然而适用范围从城市悄然扩展到乡镇。随着“城乡一体化”的发展,各地政府为了保证水质、水压和服务,大力推广“大区域供水”模式,中心城镇的水厂将覆盖城镇、乡镇和农村,如果取消“容量水价和计量水价”的两部制水价,一方面将导致乡镇和农村供水超前投资与供水销售量难以匹配,当地政府和供水企业没有积极性投资乡镇和农村的供水管网和设施,同时,也有可能导致同城不同价的情况发生。因此,建议尊重历史的原则,授权各地政府因地制宜的制订地方法规。

八、关于价格调整无法及时到位的问题:新办法规定“供水价格应定期校核,校核周期原则上不超过 3 年。价格制定和调整过程中,如测算的价格水平过高或调整幅度过大, 可综合考虑当地经济发展水平和用户承受能力等因素,分步调整到位,避免价格大幅波动。”如果因政府或居民承受力原因,分步调整没有到位的那部分亏损弥补和收益应该如何进行弥补和追溯?能否增加 “水价不足以补偿正常的供水成本及合理利润但又不能及时调整的地区,为保证供水的产品和服务质量,当地人民政府可以按照成本监审前三年的成本及合理利润进行补贴”。

综上所述,水价改革关系到各地的城市发展,关系到千家万户的供水服务和供水安全,关系到供水行业的发展,建议主管部门充分听取各界的声音再行实施。

作者简介

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孙晓航

中国水网金牌专栏作家,曾经参与国内第一个BOT供水项目的落地,参与联合国发展计划署(UNDP)组织的法国、英国等供水管理体系的调研,曾经在国企、外企和民企水务集团工作。