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合格的PPP项目要经得起30年的历史检验?项目管理是关键

时间:2017-07-14 09:50

作者:唐凤池

一直以来,业内专家们探讨PPP项目如何取得成功的文章,多是从项目的交易结构、利益风险分配机制、程序的依法合规、防范财政及金融风险等角度来讲的,这些均是PPP项目是否成功的重要影响因素,笔者不再赘述。而PPP项目从本质上讲是一个项目管理任务,上述角度是保证PPP项目的必要条件,而非充分条件。正如王守清老师所言:做PPP的不一定懂项目管理,做项目管理的不一定懂PPP;不懂PPP的,可能做好项目管理,不懂项目管理的,很难做好PPP。因此,笔者认为有必要运用项目管理思维,来分析一下如何保证PPP项目取得成功。

一、PPP项目取得成功的重要性

2014年以来,全国PPP项目成井喷态势,截止2017年6月16日,财政部入库项目共12700个,入库项目投资额共计153,017.85亿元,项目遍布全国各地,覆盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障等各个领域(资料来源:财政部政府和社会资本合作中心官网)。全国各地还有很多项目没有进入财政部项目库,实际PPP项目数量、投资额还要更大。如此庞大数量的PPP项目,已经对我国国民经济、就业形势、社会发展产生了深远影响;其中势必会出现一些失败案例,如失败案例数量少,其产生的影响有限,如果失败案例数量过多、比例过高,势必造成无法估量的损失。因此,如何确保PPP项目取得成功,无疑是当前工作的重中之重。

目前的PPP项目情况大部分是这种情况:地方政府想搞建设,没钱,找社会资本;社会资本追求设计、施工利润,也没钱,找财务投资人;财务投资人想拿佣金,其实也没钱,找银行托底;银行倒是有钱,放不出去,缺好项目。由此可见,项目真实的必要性与可行性、项目的收益、项目本身的质量是项目成功的关键,才能从根本上保障是各参与方的利益。

PPP建设项目的特点是投资额大,动辄几亿、几十亿,且一旦建成,很难有补救措施,或补救的代价太大、或无法补救,甚至对环境造成不可逆的破坏,形成历史的遗憾。这一点类似ISO9000的特殊过程,“所形成的产品是否合格”不易或不能经济地进行验证,因此,作为PPP领域的从业人员,都应该责无旁贷地促使项目取得成功。

二、PPP项目成功的标准

要想确保PPP项目的成功,先得界定项目成功的评判标准,什么才算项目取得了成功。项目不同的参与方,所处角度不同,对项目成功的理解也不一样。对设计单位而言,提交客户满意的设计成果,拿到设计费,即是成功;对招标代理单位而言,顺利选定中标单位,即是成功;对社会资本能够接下项目,获得设计和施工利润,即是成功;对金融机构而言,项目回报稳定、资金安全,即是成功。对地方政府而言,找到社会资本,顺利项目落地并交付,即是成功。

可见项目不同的参与方、不同的出发点对,对项目成功的理解是不一样的。比如某鬼城一个早期房地产项目,从项目交付角度,假如项目目标都实现了,安全、质量、进度、成本都不错;房子都卖出去了,从项目收益角度,项目参与各方,包括地方政府、开发商、设计方、承包商、购房者开发商、承包商都挣钱了。只有一点,房子多年没人住。试问:这个项目算成功吗?关于这个问题笔者在微信群里和王守清老师交流过,我们的观点一致:这种情况不能算是成功。

那么到底什么项目才算成功?一些项目管理教材给出的定义——工程项目成功的标准:

(1)提交的最终可交付成果应能够满足预定的使用要求,能经济、安全、高效率地运行,并提供完备的运行条件。

(2)在预算费用范围内完成,尽可能地降低费用消耗,减少资金占用,保证项目的经济性要求。

(3)在预定的时间内按计划、有秩序、顺利地完成项目的建设,没有发生事故或其他损失,达到预定的项目总目标。

(4)项目相关方都感到满意。

(5)与环境协调,即项目能为它的上层系统所接受。

(6)工程项目具有可持续发展的能力和前景。

这个定义比较全面,但是有点复杂,不容易落实。简单来说,个人以为,能经得起历史检验的项目才算成功。那么项目得经得起多长时间的历史检验呢?像都江堰、赵州桥,这些是经得起千年历史的检验。对于绝大多数项目而言,这个要求太高了,现实情况真正能经得起百年历史的检验,甚至三、五十年历史检验的项目,就已经算不错了。

目前我国PPP项目设计寿命大多超过30年,特许经营期为10至30年,最长为30年。另外,大多数人的寿命70-80岁,职业生涯30-40年,让人对30年以后的事情负责,还能行得通,让人对100年以后的事情负责,无法追责。因此个人以为,PPP项目成功的标准可以30年为基础,一个合格PPP项目至少须经得起30年的历史检验,30年运营顺利、不落伍。

三、PPP项目取得成功的几个关键要素

1.认清PPP项目存在的一些问题

改革开放30多年以来,我国出于经济快速增长期,取得了举世瞩目的经济成就,这一点有目共睹,毋庸置疑。但在剧烈的市场变革过程中,各行各业都存在一些“发展中的问题”。PPP领域也不例外,在蓬勃发展的主流中,免不了有些杂音:

(1)有的项目管理水平不高,一些项目先进的经验没有得到有效借鉴和普及;

(2)有的地方政府为了政绩或争取上级奖励资金,草率推出项目,未进行充分的前期论证,项目即匆匆上马;有的地方政府领导换届,前后任领导意见不一致,对项目造成大幅度甚至颠覆性的改变;

(3)有的可研报告的编制、评审流于形式,可行性研究成了“可批性”研究。有的项目为了上马,对未来的市场预测做了一些不合常理的、虚高的预期,比如有的剧院,市场预期每周都有演出,场场爆满,门票全部出售;有的酒店,入住率很高;有的高速公路交通流量很高。

(4)有的设计方案原创不足、跟风模仿,有些项目广泛采用了新技术、新材料、新工艺,但只是技术的堆砌,技术之间是割裂的;_ueditor_page_break_tag_

(5)有的可研编制、项目管理、招标代理、造价管理、会计事务所、设计院等单位,不研究做好、做精本行工作,转行做PPP咨询,咨询质量良莠不齐。有的项目由于咨询单位业务不精,做夹生了,项目落不了地,进退两难。

(6)有些监理单位、施工单位存在的问题,媒体经常曝光,相信读者有所耳闻,不再赘述;

(7)建材市场材料设备质量参差不齐、鱼龙混杂,比如有些电线的绝缘材料、阀门的密封材料、外门窗的密封材料、PVC管是再生材料。其实我国国家规范很齐全,小到一个平垫,都有国家规范,外径、内径、厚度都有明确规定,但是市场上已经很难买到符合国家规范的。甚至市场上租赁的安全脚手架,很难找到壁厚符合国家规范的,因为市场上租赁单价都是按长度计算的,国家规范壁厚较厚,同样重量的脚手架合计长度相对较短,单价较高,没有人愿意出高价,慢慢就从市场上被淘汰了,典型的劣币驱逐了良币(如果一味的压低价格,可研编制、设计、PPP咨询等也会出现类似情况)。

上述很多问题早就存在,不独PPP时代才有,在大的市场环境下,作为PPP从业者,需要拥有一双慧眼,认识到存在的问题,分析问题产生的原因,采取系统性的、针对性的措施,才能促使PPP项目取得成功。

2.要用系统方法解决问题

开车经过中关村北大街清华西门往北一段路时,经常看到自行车、电动自行车、三轮车等非机动车骑在主路上,觉得骑车人素质太低,需要整治。可是当自己骑车经过这段路时,发现自行车道上停满了汽车,很难骑行,又觉得需要整治乱停车。可当你开车在附近办事时,发现没有停车位,停车很不方便,只能临时停靠。这个时候你会发现规划不合理,当时没有考虑停车位。如果就此去责怪规划部门时,规划部门一定会说,当时做这一片规划设计的时候,北京没有这么多汽车,不需要考虑停车……PPP项目管理也是如此,是一个系统工程,系统出现问题,每个参与方工作效率低下、往往互相埋怨,而不知道问题产生的真实原因。因此设计PPP项目的实施方案、解决PPP项目中出现的问题一定是靠系统方法,需要建立起科学的项目管理体系,其中建设期的项目管理体系详见笔者拙文《PPP项目建设管理体系与建设期监管之探讨》。运营期也是同样的原理,这里不再展开,以后有机会专题探讨。

3.找对“人”

前面说过,要想项目成功,所有项目参与人必须对三十年以后的事负责。现在的问题是,如何从机制上保证项目参与人对三十年以后的事情负责,需要项目决策者对市场情况提前充分了解,在选择设计、咨询、施工等单位时:

(1)术业有专攻,要找专业的人,不能找万金油;

(2)找主观想把事情做好、客观能把事情做好的人;

(3)找有成功业绩的人;找通过提供优质的产品和服务来获取回报、而不是纯通过关系找活、或牺牲品质来压低价格的人;

(4)找注重长期信誉的人,而不是干一票走人、只想挣快钱的人;

(5)找有事业心,想做百年老店的人。

如果一些关键方面找对了“人”,人即:建设单位负责人、咨询单位及其项目团队、设计单位及其设计团队、施工单位及其项目团队、监理单位,项目就已经成功了一大半。项目管理就像搭班子唱戏,如果一部电影、电视剧的导演,挑选的编剧、主要演员都是骨灰级的,这些人聚合在一起,那么这部戏还没有开机拍摄,就已经成功了一大半。同样,如果项目的设计、咨询、社会资本和施工都找对了“人”,项目想不取得成功都很难。反过来,如果找的都是想通过这个项目取得短期利益、干一票走人的单位,即使程序依法合规,那最终的结果好比是:选择一群单纯追求片酬、演技平平的演员,以正确的模式演了一出戏,其效果可想而知。

业内很多单位是跨界的:由招标代理、会计事务所、工程咨询转为PPP咨询;由房建转向市政工程,或反之;这些从市场规律来看,都是正常的,但政府方在选择这些单位时,对跨界转行不久的单位应慎重,特别是投资额较大、较复杂的项目,最好还是找有成功经验的单位。由如同去理发店,大工都是从学徒干出来的,如果没有人给他练手机会,永远成不了大工,这一点大家都理解。可真去了理发店,谁也不愿意让学徒在自己头上练手,即使他价格便宜。头理不好,可以换一个理发师再理一次,实在不行,过些天等头发长长了再理。PPP项目投资动则几亿、几十亿,在选择设计、咨询、施工等单位时,当然不能找缺乏经验的学徒来练手。

4.建立的利益风险分配机制

项目是各方的共同利益平台,项目的成功是各方利益的根本保障。项目各参建方如同一台机器,合理利润是润滑油,需要各个部件合理分配润滑油,机器才能正常持续运转。如果一个部件缺少润滑油,转动不了,势必影响整个机器。反之,如润滑油多得到处流油,也不是正常状态。PPP项目的利益风险分配机制,也是同样的道理。

通过机制,使得项目参与人都把项目当成自己的事、自己家的事去做。一个项目,如果项目参与人都当成自己家的事情去做,这个项目不可能做不好。同样一个企业,如果员工都把工作当成自己家的事去努力,这个企业肯定会有前途。

5.政府方发挥积极作用

如果说PPP项目管理是一支乐队的演出,政府方无疑是乐队的指挥,其他参建单位是各种乐器的演奏者,如果指挥不行,演出(项目)不可能取得成功。前面说的几个关键要素,政府方的职责范围无疑都有涉及。此外:

(1)对项目真正的必要性可行性、设计方案的优劣的把控,还是要靠政府主管领导及主管部门,项目不能草草上马;

(2)政府领导班子任期是五年一届,政府应有机制让五年任期的项目决策人对三十年以后的事情负责、让继任者对前任确定的项目政策延续;

(3)一些地方“开门招商、关门打狗”的做法,看似局部上占了便宜,实际上损害了大局、长期利益。

资本都是嫌贫爱富的,许多社会资本、金融机构不愿意到经济相对落后的地方去,这些地方的融资成本也相对较高,地方政府应转变观念、注重诚信、改善投资环境,顺应国家PPP的政策导向,推出一些好项目,吸引投资人,完成城市与基础设施升级改造,实现跨越式发展,否则一步赶不上,步步赶不上。_ueditor_page_break_tag_

四、后记

作为多年工作在项目一线的从业者,深知在大的市场环境下,要使PPP项目成功并不容易,项目管理者不仅需要一定的PPP相关知识、政策法律、设计管理、招标采购、工程项目管理、工程造价、金融财税、运营维护等知识背景,还需要一双识别优劣单位、优劣人才、优劣材料设备的慧眼,更需要的是职业良心。一个PPP项目的品质,是所有项目参与者心智的结晶。真心希望在PPP大潮下,有能力、有情怀的人士深度参与项目全过程,在众多PPP项目中,能为后人留下一些像都江堰、赵州桥这样经得起历史检验的项目。

唐凤池简介:

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唐凤池,高级工程师,哈尔滨工业大学学士,北京大学光华管理学院MBA,曾从事过多年施工项目管理和业主方项目管理,现供职于北京大岳咨询有限责任公司。