傅涛：新条例下的本质回归与责任归位，三条通道激活供水发展新机

时间： 2026-04-10 10:31

来源：中国水网

作者： E20供水研究中心

2026年2月，新《供水条例》的正式出台，推动供水行业的底层逻辑深刻重构，引导行业回归本质。在政府由“管理导向”转向“责任导向”的背景下，供水企业如何在新的责、权、利格局中找到自己的位置?如何在公益与市场间找到发展新机?

3月26日，在由E20环境平台·供水服务促进联盟主办的“新供水条例时代的行业应对与协同进阶”闭门夜话上，E20环境平台首席合伙人、研究院院长傅涛围绕新《供水条例》发表系统性看法，为供水行业在新的责任框架下找准定位、争取资源、拓展空间提供了清晰路径。

01.回归行业本质，厘清政企边界

傅涛指出，1994年分税制改革和1998年出台的《城市供水价格管理办法》是中国供水行业发展史上的关键节点。早期供水公司多为纯国有事业单位，高度依赖于地方政府的支持与管辖。1994年分税制改革实施后，地方财政收入上移中央，可支配财力下降，削弱了地方政府对供水等市政公用事业的投资能力。1998年，《城市供水价格管理办法》的出台，要求供水企业通过水费收入来实现运营平衡，地方财政资金对于供水企业的常规性补助也随之取消。

然而，水价调整受社会影响、经济发展、用户承受力等复杂因素的制约，调价机制短期内无法真正理顺，“水价倒挂”渐成为行业普遍现象，企业自身经营面临很大压力。供水行业自身的体制机制尚未验证成熟便过早地进入了自主生存的市场之中，导致行业发展过程中的问题不断积累，发展空间严重受限。在新时代的要求下，如供水行业依旧沿用原有模式将非常吃力。

新《供水条例》的发布则是帮助供水行业回归本质并厘清定位，为构建健康、可持续、高质量发展的行业新格局奠定了坚实的制度基础，其意义深远而积极。在此框架下，条例对政府和企业的权责边界作出了清晰划分，明确了各自的角色定位。

(1)政府角色转变：从“管理”到“责任”

傅涛指出，新《供水条例》与以往条例有本质区别。过去的条例类似于一种“管理条例”，核心在于明确主管部门的管理权限与禁止事项;而本次条例实际上是“责任条例”，将政府的责任置于首位。

在错综复杂的国际形势之下，安全韧性已成为国家发展的重要基石。面对外部环境的不确定性，民生安全始终是人民政府必须牢牢守住的“基本盘”。供水安全作为公共安全的重要组成部分，涉及公安、应急、消防、卫健等多个部门的协同联动，唯有地方政府才能有效统筹资源、组织力量，真正“锁死安全关”。

过去，供水公司承担了部分本应由政府履行的兜底职能，导致企业压力较大。新条例明确了政府在安全、投资、监管等方面的主要责任，企业的角色也将随之调整。傅涛认为，供水企业应树立正确定位，既不能“不把自己当回事”，错失政策机遇;也不能“太把自己当回事”，承揽一切责任。

(2)企业定位明晰：确立运营服务主体地位

新条例将供水单位明确定位为“运营服务”主体，这意味着，供水企业的法定职责聚焦于设施建成后的运营、维护、服务保障，而不再被默认为投资责任方。

在合作模式上，条例明确供水主管部门应当通过与供水单位签订运营服务协议等方式，明确供水有关服务范围、标准、规范、要求以及服务质量评价、退出机制等事项。这为政企合作预留了灵活空间，允许地方政府与企业自主约定合作方式。同时，条例也并未禁止供水企业投资。也就是说，若地方有需求、企业具备能力，条例仍允许供水企业通过特许经营协议等方式参与投资。

针对争议较大的二次供水设施接管与运营难题，傅涛进一步作出阐释。新条例授权供水企业统一负责居民住宅二次供水设施的运行维护，将业主的设施所有权与供水企业的运营权作出区分，并明确了县级以上地方人民政府对二次供水设施改造及移交工作中的组织责任。因此，供水企业可采取“产权与运营权分离”的方式，重点做好运营维护工作，避免因产权归属而陷入管理困局。并应配合政府进一步确定科学合理的接管节奏，降低“一揽子接收”带来的成本压力与管理风险。

02.三路并进解困局，多元赋能促发展

傅涛认为，新条例再次强调了供水的公益属性，这与党的二十大及二十届三中全会的精神一脉相承。公益属性意味着供水企业不能以盈利最大化为目标，基础公共服务部分只能维持“保本微利”，甚至要做好非盈利的准备，但这并不代表供水企业可以长期亏损运营。

为促进行业长效发展，可通过以下三条通道寻求突破：

(1)打通价格堵点，倡导公平负担并探索弹性空间

傅涛建议，核心城市区域应尽可能地通过科学、合理的水价调整疏通成本压力，遵循覆盖成本、合理收益、公平负担的原则，留出价格空间。此外，他还对公共服务的均等化作出了更科学合理的阐释，对供水成本的灵活认定提出了新思路。

傅涛表示，供水服务的公平性不应表现为统一低价，而应基于成本覆盖、合理回报的原则，合理提高名义价格，并通过精准识别困难群体实施定向减免，实现真正意义上的“公平负担”。不同用户群体存在较大的贫富差距，若简单实行统一价格，实际上可能导致低收入群体为高收入群体分担了成本。并且随着智能化、数据化等技术的发展，当前已具备精细化识别用户基本情况的能力。供水企业可积极探索差异化水价政策，打破传统的“一刀切”模式，重新定义新时代下公共服务的公平化内涵。

值得注意的是，条例在成本认定方面留有一定弹性空间，供水企业可以结合实际情况有效把握，例如：农村供水价格、二次供水电费可采取更为灵活的处理方式;对于居民二次供水设施，供水企业可以尽可能轻的资产形式纳入成本，从而减少企业资产负担，降低水价调整压力;对于非居民的调压调蓄设施，条例明确规定其运维费用不得计入成本，供水企业可通过协商定价提高议价能力。

(2)争取中央财政，破解资金困局

对于水价难以调整到位的情况，条例明确了地方人民政府的补偿责任。供水企业可以此为依据，与地方政府建立常态化的成本监审与补贴衔接机制。然而，地方财政日益紧张的现状不可回避，恐难以承受供水高质量发展所需的大量投入。

编辑：赵凡