兰亚军：从“犯人船”视角看垃圾分类“新环卫一体化PPP”制度设计

时间： 2018-12-24 10:14

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作者：兰亚军

2、建立“共建、共治、共享”的治理格局

根据“激励相容”的经济学理论(所谓激励相容，指在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动;如果能有一种制度设计，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度设计，就是“激励相容”)。从我国实际和所处发展阶段出发，通过科学、合理的制度设计和制度安排，充分调动地方政府、企业、社会、居民“四个主体”的积极性，做到“共建、共治、共享”的”互动共治”的治理格局。而治理的本质是“制度设计”，通过制度设计，将垃圾分类一步一个脚印地走下去，最终达到垃圾分类的目标!

3、抓好主要矛盾——产业链盈利

当然，最关键的是要抓住主要矛盾。毛泽东同志说：“在复杂事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，由于它的存在和发展，规定和影响其他矛盾的存在和发展”。

抓住了这个主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其它很多问题就迎刃而解了。在垃圾分类这项工作中，主要矛盾或者说最重要的事只有关一件——盈利，这里说的盈利是整个产业链盈利。这需要制度的重构和设计，那如何重构和设计呢?我们先来看下面“犯人船”的故事。

五、“犯人船”的内涵

18世纪英国探险家发现澳洲并宣布其为英国属地，为了开发蛮荒的澳洲，政府决定将已经判刑的囚犯运往澳洲，这样既解决了英国监狱人满为患的问题，又能给澳洲送去丰富的廉价劳动力资源。

从英国到澳大利亚，要穿过大西洋和印度洋，需几个月的航程。从成本角度考虑，运送犯人的工作不是由政府承担，而是采取“公务外包”，交由英国私人商船承包，运费由政府按上船的犯人数与私人船主结算。

英国政府把运送犯人的工作承包给了一些私人船主，开始，以上船的犯人数支付船主费用。当时运送犯人的船只多是由破旧的货船改装而成，条件十分恶劣。而船主为了牟取暴利，上船前尽可能多装犯人，一旦按人数拿到了钱，就对这些犯人的死活不闻不问。3年间，从英国运到澳洲的犯人在船上的死亡率高达12%，有一艘“神海号”的船，424个犯人竟然死了158个，死亡率达37%，这么高的死亡率使英国政府不仅在经济上蒙受巨大损失，而且在道义上引起社会上强烈的谴责。

在双重压力之下，英国政府开始想办法解决运囚过程的高死亡率难题。一种做法是进行传统的道德说教，让私人船主良心发现，改恶从善，不图私利，为罪犯创造更好的生活条件，亦即寄希望于船主人性的改善。另一种做法是由政府进行行政干预，政府往每艘船上派一名监督官员，再派一名医生负责犯人的医疗卫生，同时还对犯人在船上的生活标准做了硬性规定。但是，两大措施都以失败而告终。

“人为财死，鸟为食亡”，对于出于逐利目的私人船主，政府企图以道德说教来改变贪婪成性又有点海盗作风的船主的人性，无异于缘木求鱼。原来一些船主为贪图暴利而贿赂官员和医生，一些坚持正义的官员、医生不肯就范，便被扔到大海里喂鱼，落得个尸骨无存，这就是道德说教苍白无力的最好诠释。部分官员、医生在船主威逼利诱之下，出于“经济人”自利与安全的考虑，与船主同流合污，作出他们无奈的理性选择，政府的干预在这种特殊的执法环境下彻底失效。

后来，一位英国议员提议政府，以到澳洲上岸活着的人数为准给船主计算报酬，结果，难题迎刃而解。

犯人死亡率一下降到了l%以下，有些船只，经过几个月的航行也是“零死亡”率。私人船主的人性没变，政府也不用去立法或建立庞大的机构与人员去监督，只是改变一下原有的付费制度，一切就都解决了。这正是制度经济学强调制度重要的原因。

200年前，几百名死亡在海上运输线上的英国囚犯，用生命代价换来了一个新的制度。

其实，好的制度并不是要改变人利己的本性，而是要利用人这种无法改变的利己心去引导他做有利于社会的事。制度的设计要顺从人的本性，而不是力图改变这种本性。人的利己无所谓好坏善恶之说，关键在于用什么制度向什么方向引导。

邓小平同志有一句名言：“好的制度能让坏人干不了坏事，不好的制度能让好人变坏!”

我国改革40年来取得了巨大成就，说到底是制度变迁的结果。现实中存在的各种问题也是缺乏制度或制度不完善的结果。特别是垃圾分类，在我国这么多年没有根本性的突破，关键是没有找到符合我国国情的制度设计。今天重温“犯人船”这样的历史故事，不是要发思古之幽情，或重温澳洲开发之艰难，而是说明，制度比人性和道德说教更重要。

更为重要的是，从“犯人船”的视角出发，如何对垃圾分类收运处环节进行制度设计，一方面能将垃圾分类工作有效的开始起来，同时，又能保证各环节利益相关方的利益。

六、PPP制度设计的主要内容。

从“犯人船”视角，我们可以对垃圾分类进行如下制度设计，特别是第五条“费用包干制度”是核心。

试点以一个区或县为单为行政单位，以“市级统筹、区县落实”，进行以下制度设计创新试点。(具体见《(之五)垃圾分类的根本出路在市场化改革》一文)。

第一，组建垃圾分类PPP项目公司(SPV公司)。公司由当地政府、环卫、保洁、回收公司、垃圾处理厂等相关方组成，由资源、资金、技术等按一定比例入股，组建垃圾分类处理ppp公司，又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式)，简称SPV(Special Purpose Vehicle，简称SPV，指特殊目的的载体也称为特殊目的机构/公司)

根据国情和实践，PPP模式中的社会资本主要是国企、央企及大的上市公司。一般SPV公司中，社会资本占比80%左右，政府占比20%左右。政府主要起管理或监管，公司负责具体运营。

特别是垃圾后端处理企业，比如焚烧发电企业也完全可以凭借资金和政府资源优势，向产业链前端延伸，创造更多的赢利点。目前，已有如中国天楹、锦江集团、光大集团等企业都已开始在“分类、收集、运输、处理一体化”布局。

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编辑：程彩云